美国流动和迁徙人口的教育法律与政策及其对中国的启示

美国流动和迁徙人口的教育法律与政策及其对中国的启示

如何协调人口迁移和流动中个相关方面的教育利，保护好流动和迁移

口的受教育权，维护人口流入常住居民的教育利益，是分权育体制下

所有国家和政府面临的同问题。根据教育责任划分的益原则，分权财

政体制下或联邦制下一般实行分权的教育体制，单一制国家的地方政

或联邦制国家的州以下政府首先承担举办和管理育的主要责任，在地

方政府无力承这一责任的情况下才由州或者中央政府（或联邦府）分

担办学责任，这是教投资效率的要求。在这种体制下，税人的纳税义

务和享受公共福利权利是对等的，每个庭或者个人在居住纳税的同

时，接受居住地政府供的教育服务。但是市场经济条件下经常会发生

劳动力流动和人口迁移，这不仅是现劳动力资源有效配的必要条件，

也是使地方政府提高公共服务质量、低公共服务成本的要约束机制，

纳税和公民通过“蒂伯特选择”或“以脚投票”来促使府提高服务质量。

是，由于人口迁移劳动力流动过程中往往发生税义务和接受公共服务

权利脱节的现象，导致方利益冲突。教育地方提供的同时造成了地教

育质量和教育成本存在差，非义务教育中的学费标准不同，育机会不

均等。这诱使们仅仅为了获取和追逐教育利而迁移、流动，甚至不通

过非法手段来达到这一目的。以，政府需要采取措施保护公民在徙过

程中教育权，使流动和迁徙口不致受到流入地政府和居民的歧，而导

致受教育权和自由迁徙权到侵害。同时，政府又不怂恿、鼓励居民为

了单纯在入地获取教育利益而迁移流动，以保护流入地府和居民的合

法利益或者使单纯追逐教育利益的流动口适当承担相应的教育成本。

是，现实中人们往往难以分辨出个人或者一个家庭是不是专门为获得

教育利益而迁或流动，因此协调各相关方的育利益是一个两难问。流

动人口的教育政策就是量区分这些情况，并加以区别对待灵活的适宜

的流动人教育制度和政策，是国家教育体的重要内容，是教育度的完

善和精细化。

美国是市场经济制度相对善的联邦制国家，比较而言，于市场经济体

制建立较早，美国这一问题的解决方相对成熟，而且独具特，得我

们研究借鉴。美国实行的是权的教育体制，虽然邦宪法没有提及教的

问题，但是布朗案的判决明确提出教育是州和地方政府的任，联邦政

府没有制定国统一的流动人口教政策，这一政策主要留给政府来制

定。各个州往往流入人口在本州获取教利益设置一定的限制条，限制

其他州的居民单纯为了从州获取教育利益而迁入以保护本州常住居

民的利。这又往往导致各个州枉过正，由此侵害新进入本州居民的教

育权利和迁徙权。联邦政府和联邦法院的主责任在于审查各个州的流

动人口教法律和政策是否符美国联邦宪法的精神，既限制政府对新迁

入本州居民歧视行为，又制止个人家庭单纯获取教育利的不合理迁

移。在口流动和迁移中的受教育权保护问题上，州政府和联邦政的利

益和担当的角并不完全一致

一、美国联法律和宪法依据

首先，美国宪法没把受教育权列为基本的人权，是美国宪法隐含着迁

徙权利为重要基本权利。美国出于保护迁徙利的需要，来保护迁徙和

流动人口受教育权。

美国宪法中把的权利分为基本权利和基本权利。对于宪法中没有明认

定是不是基本权利的利，通过比较这些权利基本权利在宪法上的亲缘

关系，来定这些权利的重要，从而确定一项权是不是基本权利。“根

据权在美国宪法文本、结构、渊源历之基础的稳固程度，美国各项权

利的排序为：州际移权、隐私权、选举、生存权、教育权。”1973年

联邦最高法院使“合理性检验”标准审理了“安东尼奥案”，审查德的教

育财政制度。在该的判决中，联邦最高法院为受教育权非常重要，但

是教育权重要性比不上宪法中所规定权利的重要性，“育不在联邦宪

法明保护的权利的范围之内。我们也没到任何证据，表明宪法默示

保教育权”。否认教育一项基本的权利，这流动人口和家庭的受教育

保护将很不利。

美国在这方面的特点在于通过护迁徙权利来保护迁徙和流动人的受

教育权。虽然美宪法中也没有明确规定迁徙权是本的人权，但是迁徙

权宪法明确规定的基本权利为接近，宪法隐含着迁徙利是基本的人

权。“夏皮诺诉马斯案”的判决指出：“有公民都可以自由地在我们家

的领土范围内旅行而不受些对这种移动施加不合理限制的律、裁定和

规章的约束”该案的判决意见引用了大法官坦在1849年的“客系列案”

中发表的意见：“就联政府得以成立的所有伟大目的而言我们是一个

民族，生活在一个同的国家里。我们都是合众国的公，并且，作为一

个同体中的成员，必须有权利受干扰地进出国家的每一个方，一如在

我们自己的里一样。”美国大法官斯图尔特在合众国诉盖斯特案”中指

出：“一个州到另一个州旅行的法权利……占据着我们联邦概念的本

地位。这种权利牢固确立并反复得承认……无论如何，在美国各州之

的旅行的自由长期以来就已经被认是宪法下的一项基本权利”

但是，迁徙不是孤立的权利，迁徙的核心问题是新移居该州其他公民

是否有权享有本州民所享有的优惠与豁免权。如果徙后人们的受教育

权没有受保护，教育方面的利益没得到保障，必将严限制公民的迁徙

和自流动，损害人们的迁徙权。由此，保护流动人口的受教育权保护

其迁徙权的重要内容。

其次，在美国，迁徙权受教育权受保护的宪法依据为优惠与豁免条款”

和“平等保护款”。美国联邦宪法第四第二节规定：“每个州的公民享

有诸州公民所有优惠和免权。”联邦宪法第十四修正案规：“所有在合

众国生或者入籍、并受制于其管辖的人，都是合众国和其居住州的民。

任何州不得制订或者实施任何律，来剥夺合众国公民的优和豁免权

利。”这就是“优惠豁免条款”。平等保护条款规：“各州不得……其管

辖区域内，对任何人拒提供法律的平等保护。”根据两个条款，流动

人口有享受流入地政府提供的教育务，而且新迁入的居民本州居民享

受同等待遇，障新迁入本地居民的育权利是流入地政府的任。

再次，美国法律对人的权利的护措施，是根据权利重要程度来确定的，

具体说有三种审查检验标：1)审查标准极为严格的“严格验”；2)审查

标比较宽松的“合理性验”；3)中等严格程度检验。宪法基本权利受严

格的保护，将采用严厉的检验准来审查是否侵害了基权利，而审查非

基权利是否受到侵害时则采用对宽松的“合理性验”。作为一种宪法基

本权利迁徙权受到严格的保护，查的标准极为严格。而对于受教权的

保护，在不同的情下，法院采用不同的审查标。在“圣安东尼奥”的审

理中采用了合理性检验”标准，其他一案子中也采用“相对标尺验”，

这是歇尔大法官在“圣安尼奥案”的审理中提出的理论根据权利的重

要性定审查标准，而不是简的采用严格的或者宽松审查标准。教育虽

不是基本的权利，但仍然是常重要的，所以根据体情况可以用相对严

格的检验标准审查是不是侵害受教育权涉及公民迁徙时，由迁徙权是

基本的权利往往采取严格标准查是不是侵害受教育权。一个著的案子

就是“普列尔案”，在个案子中，最高法院认定居住在德的非法移民的

孩子也是“其管范围内的人”，不能剥夺这些孩的受教育权，要求州允

许非法移民的子免费进入公立学校读书。

二、州法规与联邦最法院的审查

概括来说，美各州都对迁移到本州居民设置一定的条件，满足这条件

才能获得本州居民享有的教育权利和利，这些条件大致可归为三种。

（一）“等待期要”

实“等待期要求”政策的区别对待新进入本州的居和原居住居民，新进

入该州的居必须居住一般1年后，才能得本州长期居民的遇。居住不

满一年的大学生，需支付较高的高等教育学。在“斯塔恩诉马勒逊案”

的判决中，高法院判决支持了明尼达州的一项法律，学生在本州居住

满1年后才有资格得奖学金。

然，不同的州“等待期求”政策也有差异。有的州定无论何时在本州居

住1年都可以获得本州居民待遇，一个大学生第1年需要支付较高的

学费第2年就可享受本州居民的学费惠，如加里福尼亚。而另一种“待

期要求”政策规公民必须在进入高等学校读之前居住满1年，也就以

非大学生身份居住满1年，能获得本州学生的学费优惠。如一个学生

在进入大学之前没有1年，那么在大学期间就远不能享受本州学生的

学费优惠。克萨斯州的学费标准限于那些以非学生份在该州居住超过

1年的公民，否在他们的大学期间必按照非居住学生交学费。但，最

高法院判决此规违背宪法。

同，不同的州给新迁入学生在等待居住期期的待遇也不一样。有的州

定，如果一个大学原来居住州的学费标准自己高，那么这个学生在进

入州立大学的第1年不能受本州的学费标准，但是可以受原来居住地

的学费惠，反之则可以享受州学学费优惠标准，和本州的长期居住民

一样缴纳学费。还的州规定新迁入的大学生在待居住期期间，一律不

获得本州大学生的学费优待遇。

是，根据“等待期要求”政策，在公共基础教育中，可存在剥夺居住期

不满1年的居民接受教育的机会因此最高法院判决止这种做法。在

“夏皮诺诉托马案”中，康涅狄格州、宾夕尼亚州和华盛顿特区拒绝向

在本居住不满1年的居民供福利，法院判决这一法律违背法，判决指

出：“我们认一州在维持它的项目财政上统一的有正当的利害关。它

可以合法地努力去限制的支出，无论是为了公共济、公共教育还是为

了其项目。但是，一州不可以过在不同的居民中做令人反感的区别来

达到的。例如，不能通过阻止穷的孩子进入学校读书来减教育支出。”

（二）“固定时点居住要求

固定时点居住求即要求在人生的一特殊时期是该州的居，例如出生时

或者在某一年龄前（一般为18岁)等。但联最高法院认为这种规定不

宪法要求，违反了平等保护条，侵害了公民迁徙权。瓦兰第斯诉科莱

因案中，最法院宣布康涅狄格州的一项法无效，因为这项法律永地禁

止非居民学生为了州立高教育系统较低学费原因成为州的居民。最高

法院把这法律规定概括为非居的一项永久的、不可驳回的推，因为这

些分类是永久的，使得生在大学就读期间没有任何法改变他的居民身

份。

（三）“诚居住要求”

所谓“真诚居住”就是现在实居住，并且打算无期的居住下去。这与“等

期要求”和“固定时居住要求”不同，“等待期求”和“固定时点居住求”

根据开始在本州居住的况区分居民，“真诚居住要”则在本州居民和非

本州居之间做出区分，一旦某个人确认为本州的真诚居住者，这人就

可以立即享受本居民的待遇，获得本州居民的教育利，免费进入基础

教育公立校读书，在高等教育中可以得学费优惠。这种要求并不限公

民在合理的流动和迁移获取受教育方面的利益，也鼓励或处罚人的迁

移。“真诚住要求”的判断比较困难，因为调每一个新居民的主观目是

不可行的。但可以过客观物质因素来识别“真诚居住要求”的一个代表

案例是“马丁内兹诉白纳姆案”。案支持一项德克萨斯州的规，此法规

规定，如果一个孩子不父母或者其他法定监护人住一起，孩子就读的

首要目的仅仅是了进入这个学区的学校读，则学区有权拒绝这个孩子

免进入公立学校接受教育一个出生在美国的公民莫尔斯离开住在墨

西哥的父母的家，和住在德克萨斯州麦阿的居住在一起，他要求

费进入麦阿伦学区公立学校就读，麦阿伦区认为莫尔斯移居美国的要

目的仅仅是为了进入麦阿学校读书，因此拒绝莫尔斯免费入，孩子的

家长就此起，而最高法院判决支持州法律。

三、对我改革的几点启示

我国是个典型的城乡二元经济社会，处于城市化、工业化的进程中，

大人口从农村流入城市流动人口尤其是民工子女的受育问题一个普

遍的会问题。我国教育机会主要是根户口进行分配，教育机会户口相

联系，青少年儿童只有在户口所地才能取得参加高考的资格或者获进

入公立学校读书的机。我国现行的城乡二元户籍制度人地把公民分为

“农民和“城市居民”两种身份这种身份是与生俱来的，城市居民选举

权、被选举权、教育、就业社会福利等方面享有高于民的权利。我国

的户口迁移采的是事前迁移的办法，在户口移手续没有完成之前，居

民各项权利，包括受教育均无法得到保障和实现。在样一种制度体系

下我国公民在迁徙流动中，受教权常常受到侵害。近几年，我流动儿

童入学政策逐步完善，有关规明确规定流动人受教育权的保障是流地

政府的责任，许多区都对户籍制度进行了不程度的改革，城乡二元户

籍度在逐步取消，城市学校对动儿童的入学限制也逐取消。但是，由

于市教育发展相对缓慢，难以纳全部流动儿童入学，城市立学校学生

数超过了学校的容量造成学校拥挤，导致一些地区和市放慢了改革的

步伐，甚有一些城市退回原的政策。由于没有所住城市的户口，致使

流动儿童和中生无法在父母打工的城市学或参加高考。还有一些城市

校把流动儿童单独班，民工子女就读的班级规模大教室拥挤，师资力

量相对薄弱造成了对流动儿童的实际歧视。这是问题的一方面

另一方面，我国基础教育实的是分权教育体制，高等教的办学体制分

权程度也有很大提高，除了中央政府外省级、地市级政府已经成为高

等育办学责任的承担主体。中央所属等院校的招生往往把额分配至各

个省、市。我国各基础教育、高等教育发展平衡，地区之间教育的质

差异较大，高等教育机会严重不平等。学生往往择在基础教育质量高

的地区接受基教育，到高考分数线低高等教育入学率高的地参加高

考，以获取教育利益，致产生教育移民和高考移民问题严重损害了教

育的公。高等教育机会的激烈甚至不当竞争致使各地不得不取严厉措

施限制教育移和高考移民。各地政府事上实行“户口迁入期求”政策，

也就是把户口迁流入地一定时期后才能获得加高考的资格。但是，们

的户口迁入等待期长，这一制度看似非常严格，实上存在漏洞，给一

些人以投取巧的机会，很容易过非法手段越过户制度的屏障获得不合

法的教育利。同时，这种户籍迁入政策往往矫枉过正，屡屡害正常迁

徙、流动人口的受教育。一些学生尽管在流入地居住并接教育多年，

但是因为户口不能迁移者不能按时迁移，导致他不能参加高考。由于

受教育权得到保护，这也限制了劳动力和人口正常流动和迁徙。因此，

我们须尽快改革和完善流动口的教育制度。借鉴美国的经验和法，我

们提出以下建议。

1.应把迁徙自由权作为基本的人权写宪法，这将有利于流动人口受教

育权保护，有利于农村人口向市迁移和流动。人口流动迁移中受教育

权的保护不仅是教育权利本身的问，涉及很多其他方面权利。虽然我

国宪法认受教育权是基本利，但是宪法没有认定徙权利是基本权利，

这给受教育权保护造成了困难。严格保护民的迁徙权，有助于解流动

人口的教育问题。

2.要合理协调劳动力流动和人迁移中各个相关方面的教育利益必须

加快改革现行的户籍制度尤其是彻底改革现行的城乡元户籍制度，实

行平等城乡一元化的户籍度，不再划分农业和非农业口，使户口成为

人口登记、信息统和居民身份证明的手段，改变教机会同户口相关联

的制度，不把户籍和包括教育在内的各权利与利益挂钩，提供彻底的

人人等的受教育机会。

3.可以美国的验，改革流动人口获得流入地育利益的条件，把“户籍

迁入要求”改为“实际居住期要”，使满足居住期要求的流动人口受居

住地居民的教权利。这样既保护流动人口的受教育权，又保护了入地

居民的合法的育利益，也可以阻止人们单为了获取教育利益而生的教

育移民和高考移民为。应该改变我国目前的户口移办法，改事前迁移

为事迁移，公民在新的居地居住一定时期后就可以登记为该居民，享

有本地居民拥有的权力和会福利，包括公立学校读书和参加考的权

利。

4.各地政府应该把流动人口教育题纳入到本地教育发展规划中使流

动人口的教育问题成为地政府必须应该承担的责任，不是额外的负

担。市在解决民工子女入问题时更应该如此。动儿童教育问题的解决

必然使城市居民的教育利益受直接影响，同时会给城市财政教育部门

带来压力。要过进一步深化改革大力发展城镇教育、改善办学条、全

面提高教育质来化解矛盾。

5.中央和省级政要对流动人口较多的城进行财政转移支付，帮助城市

决流动人口、民工子女教育问题。有的流入地府的财力有限，完依靠

流入地政府解决流动儿入学问题确实十分难，甚至无力解决。对于一

些政困难的城市，特别是对于一些流人口较多的城市，省级府和中央

政府应该针对流动儿童教问题进行专项财政转支付，鼓励这些城市解

决好流动童教育问题，而不是单纯的依靠用行政手段要求流入地政解

决。