食品安全法律监管

河北科技师范学院2012届本科毕业论文

一、绪论

食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。随着经济的发展，食品的不断丰

富，生活水平的提高，人们对于食品的质量要求越来越高，食品安全问题成为了人们关

注的热点。虽然我国政府对食品安全的监管非常重视，但是我国食品安全的现状却很糟

糕。这些年的食品安全事件不断挑战着公众脆弱的神经:瘦肉精、染馒头、地沟油，

以及比三聚氰胺毒20倍的“塑化剂”、燕粪熏蒸的所谓“血燕”、含金黄葡萄球菌的

思念水饺，含致癌物的蒙牛牛奶等。食品安全问题已经对我国人民的健康造成

了很大的威胁。为了保障人民的健康，社会、经济的健康发展，我国必须采取有效措施

对食品安全进行监管。从目前我国对食品安全的监管体制，食品安全监管制度的设计来

看都存着这很大的缺陷，这对食品安全的监管十分不利，以致于食品安全问题的屡禁不

止。因此，我国必须针对食品安全监管方面的缺陷对食品安全法律监管体制进行完善，

对法律法规等法律文件中与食品安全监管相关的条款进行完善，从而使我国的食品安全

制度更加完善，防止食品安全潜在风险的发生。

二、食品安全法律监管的相关概念

（一）食品安全的概念

食品是引发疾病的一个重要途径，食品的安全关系到人体的健康，为了保障公民的

身体健康和生命安全，必须保障食品的安全性。在对食品进行安全保障时我们首先要了

解食品安全的内涵。食品安全概念首次出现在《世界粮食安全国际约定》中，该法认为

“食品安全最终目标是确保所有的人在任何时候能买到又能买得起所需要的任何食

品。”[1]我国《食品安全法》中将“食品安全”定义为：“食品安全，指食品无毒、无害，

符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”现在人

们对食品安全的理解主要包括三点：第一，食品供给数量安全。第二，食品本身安全。

第三，食品能够保证人类基因的稳定性。[2]

因此，食品安全的概念可以界定为：食品的从农田到餐桌的各个相关环节的活动都

要符合国家强制性标准和要求，能够保证食品有毒有害物质的含量不会导致消费者的病

亡，不会导致身体机能病变和基因突变。

（二）食品安全法律监管的概念

食品安全问题的频繁出现要求我国相关职能部门必须加大对食品安全监管的力度，

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各级监管部门必须按照法律规定的职责和制度行使监管权。所谓食品安全监管，是指对

食品的安全性进行监督管理。食品安全监管的含义，有广义和狭义两种表述。狭义的食

品安全监管，指的是政府是食品安全监管的唯一主体对食品安全的各个环节进行监管,

不仅要制定与食品安全有关的行政法规和规章以及标准，还要建立保障食品安全监管有

效进行的基础设施，确保食品安全监管的有效性。[3]广义的食品安全监管，包括社会监

管。

而食品安全的法律监管与狭义的食品安全监管相对应，指国家立法机关通过食品安

全立法出台一系列法律规范及法律部门从而组成一个有机联系的统一整体，使国家职能

部门在对食品生产、流通企业的食品生产加工、流通环节食品安全进行日常监管有法可

依；有关机关还可以实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，查处生产、

制造不合格食品及其它质量违法行为[4]。

三、食品安全法律监管的必要性

“民以食为天，食以安为先”。近年来食品安全事件频繁发生，食品安全形势严峻，

食品安全问题引起全世界的普遍关注，如何对其进行有效地监管成了各国政府需要迫切

解决的问题，完善食品安全法律监管体系对于确保食品安全具有重大的意义。

（一）是保障公民生命和健康的需要

食乃民之根本，与人们生活密不可分，食品安全如果得不到保障，公民的身体健康

将受到严重威胁。近些年，食品行业的发展速度很快，食品的种类也越来越多。然而，

食品的安全性却是不容乐观，在我国仅2011年发现的食品安全事件就达到了二十多起，

如：2011年央视曝光的双汇“瘦肉精”事件；2011年4月曝光的上海市浦东区的染馒

头事件等。

对食品安全进行监管可以防止有些生产者在食品加工过程中违背国家规定的食品

安全标准，在食物中大量添加不符合食品安全标准的添加剂或者使用工业材料，从而确

保食品的安全性，防止食品安全事件的再次发生。只有保证了食品的安全，人民的健康

和生命权才能的到保障。因此，我国应加强食品安全的法律监管，建立食品安全监管的

科学管理制度，从而更好地解决食品安全的相关问题，防范食品安全潜在危害的发生，

对已经发生的食品安全事故进行有效控制，从而切实的保障公民身体健康和生命安全。

（二）是促进食品产业健康发展的需要

目前，由于我国食品安全问题频繁发生，人们对于食品行业的信任度极大地降低，

这样会极大地阻碍食品行业的发展。为了使人民对食品行业重拾信心，必须对食品安全

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进行法律监管。通过制定各项食品安全法律可以更加严格地规范食品生产经营行为，促

使食品生产者依据法律法规和食品安全标准从事生产经营活动，在食品生产经营活动中

严于律己依法行事，对社会和公众负责，以良好的质量、可靠的信誉推动食品产业规模

扩大，市场发展，从而机大地促进食品行业的发展。

（三）是社会和谐稳定发展的需要

食品安全事故的频发，已经造成公众对食品安全的恐慌，这已经成为新的社会矛盾

源头。食品安全问题迟迟得不到解决，也引发了公众对政府的不信任，长此以往必将造

成社会的不稳定。因此，加强食品安全法律监管，能够树立公众信心，使百姓安心，是

促进社会稳定的必由之路。

（四）是扩大我国食品出口贸易的需要

国际上对食品安全问题也是非常的重视，因为近些年国际食品安全状况也是不容乐

观，食品安全问题频频出现，这使得各国纷纷制定了严格的食品安全标准。因前几年受

到金融危机影响，我国的出口贸易遭受了重大的损失，损害了我国出口食品在国际上的

声誉。由于我国食品的安全性受到质疑使得欧盟等一些国家对我国食品提出的要求相当

苛刻，这在一定程度上排挤了我国的市场份额。对食品安全进行法律监管可以使我国的

食品达到国际标准，从而促进我国食品的出口，减少我国的食品加工行业因进口国对我

国食品的扣留造成的损失。为了重获国际市场我们就要保证我国出口食品的安全性，而

保证食品的安全性就要求我国对食品安全进行法律监督，对我国的食品行业进行严格管

理，提高食品的安全性，重新建立食品行业的信誉度，从而促进我国食品出口贸易的发

展。

四、我国食品安全法律监管存在的问题

在新的《食品安全法》中提出了食品安全风险评估、标准制定、信息披露、安全事

故的调查与处理以及检验机构的资质认定条件和检测规范的制定等方面实行监管体制

“五统一”的好思路，突破了之前分散的监管模式，延续了现行的分段监管体制。我国

法律规定将食品从农田到餐桌分为四个阶段，并由不同的部门分别进行安全监管。即农

业部门、质监部门、工商部门、食品药品监督部门四个主要监管部门分别对初级农产品

生产、食品生产加工、食品流通、餐饮业和食堂等消费环节四个主要环节进行监管。另

外，食品进出口、食品供应行业分别由海关、商务部门进行监管，而食品安全的综合监

督、组织协调和依法组织查处重大事故等工作由卫生部门负责。[5]

从地方上的食品安全监管制度看，《食品安全法》第五条规定：“由县级以上地方人

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民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定食品安全监督管理

协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立食品安全监督责任制、评议考核食品安全

监督管理部门等职责。而县级以上地方卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品

监管部门则各司其职，各自承担不同的监管职责。”

国外采取的分段监管或者分品种监管的模式，无论是分段还是分部门监管，总会设

置一个总的管理部门，指导安全监管工作的进行。在我国，采取的是分段监管的模式，

虽然新成立了国家食品药品管理局，但是这个本应该是最为专业的食品安全监管机构现

在却只承担综合监督和组织协调的作用，既没有标准的制定权，也没有实际的监管权，

形同虚设。

就我国得食品安全法律框架而言，包括了一系列有关食品生产和流通的安全质量标

准、安全质量监测标准及相关法律、法规、规范性文件等。但是，大量法规的颁布并不

意味着法律制度的健全，虽然《食品安全法》有许多先进之处，但是随着有关食品安全

事件的相继出现表明我国现有的法律仍不能满足社会的要求，对食品安全的法律监管的

力度仍然不够，仍然存在缺陷。总结我国在食品安全法律监管方面的缺陷主要表现在以

下几个方面：

（一）食品安全监管法律体系不完善

我国对食品安全进行监管时有的产业步骤并没有涉及到,对某些类别的食品没有具

体的监管措施，具体食品安全标准和法规的制定上也存在协调和系统的缺陷。食品安全

法律法规之间存在许多交叉、空白现象，对于“农田到餐桌”的全过程存在监管上的盲

区。在平行法律法规之间衔接不紧密，《食品安全法》颁布之后，在新法与旧法之间对

于相同问题的规定定存在冲突，虽然按照我国的法律使用原则可以解决法律规定相冲突

的问题，但相关法律之间仍然存在一定的衔接问题，如：《农产品质量安全法》和《食

品安全法》规定农业行政主管部门负责对食用农产品进行监管。而根据《国务院关于进

一步加强食品安全工作的决定》的规定农业行政主管部门负责的只是初级农产品生产环

节的监管。当食用农产品进入了其他环节之后，应该由哪一个部门监管就不能确定了，

因为《食品安全法》规定是分段监管的监管模式，质监、工商等部门分别对食品的生产、

流通环节等环节进行监管。不仅在同位法之间存在这些问题，在上位法与下位法之间的

衔接存在不足的问题。《食品安全法》实施后，《食品卫生法》就被废止了，而我国食品

安全管理办法、规范、规定都是依据《食品卫生法》制定的，而这些文件是否继续有效

这一问题不能解决就会给监管部门带来了执法难题。[6]

（二）食品安全监管的立法理念落后

随着食品安全问题的出现加快了《食品安全法》的出台，但是对于食品安全的概念

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并没有吸收《食品卫生发》的有益成果，没有对食品安全概念做广义的理解，制作了狭

义的界定。《食品安全法》第九十九条第二款规定食品安全，指食品无毒、无害，符合

应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。这样的规定

与《食品卫生法》的规定基本相同并不符合现代社会食品安全立法的发展趋势，不利于

对消费者合法权益的保护。还有就是不能正确认识食品标签的正确性，我国对于食品标

签的理论研究落后，立法起步晚，而且对于食品标签的规定也不完善。[8]

[7]

（三）食品法律监管体制的不健全

食品安全问题的频频出现表明我国的食品安全法律监管体制尚有许多不足之处，

主要表现在以下几个方面：

1.食品安全法律监管权分配不合理

我国法律规定对于食品加工生产各个阶段的监管由卫生、质监、农业等多个部门分

别对食品进行，这种分段监管的的模式存在许多缺陷，主要表现在以下两个方面：（1）

分段监管会使得监管出现盲区。监管部门过多，权责不明容易导致监管上的空白。我国

法律监管职责的分工采取的是例举的方式，如果对食品安全进行分段监管就会出现很多

交叉、盲点。（2）分段监管会导致监管职能的重叠。分段监管的监管模式使得监管部门

的职责分配不明确，这样就会导致监管智能的重叠。如：虽然工商局和商务部各自的职

能定位虽然有所不同，但是在监管过程中两个部门都会不同程度地参与到各个食品加工

生产环节的监管之中。[9]

2.监管部门责任的设置不明确

每项权力的行使都需要配套的责任体系，如果权力失去制约就会过度膨胀，从而使

监管主体的职能变得无序。食品安全监管主体的权力来源于法律规定，为了保障人民的

权利，必须对监管主体的权力设置与相应的责任，从而防止监管职权的乱用。我国的法

律法规责任义务时，对监管主体的的权责设置往往是重权力轻责任。虽然《食品安全法》

对监管主体的责任进行了一定的限制，但是仍然不够严厉。只对其主要负责人、直接负

责的主管人员和其他直接责任人员的责任规定了其刑事责任。但是并没有提及监管部门

自身的责任，无法对监管部门起到震慑作用。[10]

（四）食品安全信用体系不健全

食品安全信用体系对建立健全企业生产经营质量档案及食品安全监管信用档案，建

立信用评价、披露制度和奖惩机制，强化食品生产经营者的责任意识和信用意识有重要

意义。建立食品安全信用体系能有效保证食品质量，食品安全信用体系的进一步健全完

善能有效地严格监控食品生产的各个环节，我国在食品安全信用体系方面正处于不断探

索之中，如果不能对食品生产的各个环节进行有效的监控，食品生产经营者就会隐瞒生

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产销售的信息，从而使得政府职能部门和消费者难以全部获得真实的食品安全信息，这

样就不能在事前对食品安全事故进行有效控制，我们就只能在事故发生之后才能对其进

行补救。[11]

五、完善我国食品安全法律监管制度的对策

我国虽然2009年颁布了《食品安全法》，但是在食品安全发力监管方面还是存在着

许多不足之处，应当加快对其进行完善的步伐，使得食品安全的法律监管制度跟的上经

济的发展社会的进步，从而对食品安全进加更加有力的监管以降低食品安全危害发生的

机率。本文主要从对以下几个方面来进行完善。

（一）构建完善的食品安全监管法律体系

虽然我国《食品安全法》已经颁布，但是我国食品安全法律体系还存在许多不足之

处，我们可以通过制定食品安全基本法来完善食品安全的具体法律制度，完善食品安全

法律体系。

首先，如果在全面构建新的食品安全法律体系条件尚不充分的情况下，我们应将现

有法律法规整合反映到《食品安全法》中去，以食品安全法为基础，建立相应的食品安

全监管实施条例，辅以刑法、民法相关规定构建一个塔状的法律体系，使食品安全方面

的法律法规之间协调衔接、相互配套，以保持法律体系的统一性和完整性。

其次，要对现有的众多法律法规、条例从新进行清理，由《食品安全法》规定食品

安全的基本问题，《食品安全法实施条例》规定出既符合WTO有关原则，又适应于我国

国情的食品安全技术法规、标准，并制订配套性、系统性、先进性、实用性均较强的质

量标准和相关技术标准，构建以科学检测数据为基础的食品安全法律体系，加快与国际

标准接轨的步伐，全面提升国家的食品安全的标准化水平。同时，还要不断提高国家食

品安全领域的科技水平和创新能力，为国家食品安全控制提供强有力的科技支撑。

（二）引进先进的食品安全立法理念

我国食品安全相关立法的理念尊在不足之处，针对我国食品安全相关立法理念的不

足，提出以下对策：

第一，对食品安全的概念进行正确的界定。关于食品安全的严格定义，国内外有较

多看法存在不小的差异，至今尚无一个明确统一的定义。[12]这是因为食品安全的概念不

仅在不同国家人们的理解不同，即使是在同一个国家不同时期的人们对于食品安全的概

念也有不同的理解。我国法律对于食品安全概念的界定应当根据我国的实际从质量安全

和防止欺诈两方面考虑。就质量安全而言其概念应当包括生产安全、经营安全、过程安

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全、结果安全、显示安全和未来安全。就防止欺诈而言即应包括物有所值，也应包括应

具有的营养成分。对于生产不符合以上要求食品的经营者食品安全监管部门应当给与其

严厉的惩罚。

第二，对食品标签的重要性进行充分认识，不断健全食品标签立法，加强食品标签

执法力度。我国应当对食品标签进行足够的重视，以减少与发达国家的差距，当前必须

重视以下几方面的工作：首先加大食品标签研究经费的投入。食品标签的研究具有很强

的科学性，需要很大的研究经费。食品标签的研究对于食品立法具有很大的推动作用，

因此我国应当不断增加科学研究经费，以促进食品安全的立法。其次认真研究国外食品

标签的立法，总结经验健全我国食品标签立法，对食品标签在于食品包装的面积比例、

字体大小比例以及标签在食品包装上的位置等作出详细具体的规定。最后重视食品标签

的执法工作，对违反规定的经营者同时进行，吊销营业执照的经济和资格的双重惩

罚，加强惩罚力度，增加经营者的违法成本，降低食品安全的违法行为的发生率。

（三）改革完善食品安全法律监管体制

1.合理配置食品安全监管机构职权

实现“从农田到餐桌”管理体制的核心是建立政府食品安全监管机构的合理分工。

国务院《关于进一步加强食品安全工作的通知》中确定了各部门之间的分工：按照一个

监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步明

确食品安全监管职能。要建立健全食品安全监管机构的合理分工，应该从以下方面着手：

首先，要明确食品安全监管主体。我国的食品安全长期由十多个部门分段管理，现

在虽然设立了食品药品监督管理局，但监管不力，效率低下的问题依然严重。要改善我

国目前的现状，就要加快建立“统一、权威、高效”的食品安全监管体制。因此建议我

国尽快成立食品安全管理委员会，并确定其主体地位，通过它来协调各个职能机构，以

及地方一级的食品安全监管活动，加大监管力度，增强责任意识，整合资源，协调行动，

对食物生产、加工、流通、销售的全过程的安全性问题，进行监督、检查、管理、执法，

避免多部门分散管理而造成的工作疏漏和资源浪费，相互争权、推诿的弊端。[13]

其次，要明晰各部门职权。我国食品监管的现状是多个部门共同按职能分段监管，

监管效率低下。为解决这一问题，在成立国家级权威协调机构的同时还应该通过机构改

革，尽量缩减食品安全监管机构的数量，达到精简、高效的目标。在食品安全立法上选

择统一立法体例，通过立法的方式理清和规定各个食品安全执法机构的职能分工和权限

范围，来协调和解决执法模式上的问题。调整组织机构的首要目标是以品种监管为主，

一个部门负责一个类别食品监管的全过程，重新确立相关执法主体的职权与合作，通过

成立更高级别的监管机构统一协调，消解权力运行的内耗。[14]

2.明确监管部门的责任

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三鹿奶粉、苏丹红等在我国具有相当影响力的事件中，其生产厂家都是在工商行政

管理部门及其他主管部门注册的合法企业。毒奶粉、“红心蛋”等不安全食品，之所以

能够毫无阻碍地进入市场流通渠道，并且长期危害公众的身体健康，监管机关负有不可

推卸的责任。政府主要的经济管理职能是食品安全监管制度，政府在重大的食品安全事

故中的责任难辞其咎。尽管总有一批官员在重大事件发生后受到不同程度的追究，但无

法掩盖监管部门责任不明、追究程序不规范的事实和逃避、推诿责任的缺陷。这也直接

导致了相关部门的工作人员不履行自己的职责甚至玩忽职守。鉴于我国目前的食品安全

的现状，《食品安全法》对此规定过于原则，不利于增强监管机构与监管人员的责任意

识，难以消除监督不力的局面。尽快建立监管部门明确、有效的责任追究制度尤为重要。

在食品安全监管过程中没有依法监管或监管不当的失职行为，应对监管部门实行

“双罚”制责任追究形式。这是指既要追究监管部门的法律责任，也要追究其主要负责

人的法律责任。对监管部门而言，由于监管不力造成的重大食品安全事故，监管部门承

担的责任形式主要是行政责任，导致利益受损的行政相对人可以通过行政复议或行政诉

讼的途径追究监管部门监管不力的责任。对监管部门的主要负责人而言，行政责任和刑

事责任是其承担的法律责任形式。建立起权责明确的责任追究制度，保障了我国的食品

安全监管制度的有效实施。

（四）建立健全我国食品安全信用体系

，食品安全不但需要政府的监管，加大建设信用体系也是政府不可或缺的职责，运

用市场规律使食品企业的使劲安全内化为一种自觉的意识。这样，降低了监管的成本，

而且还能使众参与到安全监管工作中的。建设食品安全信用体系是一项系统工程，是

保障食品安全的长效机制和治本之策。我们可以从以下两个方面构建我国的食品安全信

用体系：

首先，政府引导市场促进企业自律。政府对于食品安全的监管经历了体制和职能上

的改革，政府作为有形的管理者与无形的市场机制之间需要进行权力和职能的重新分配

和平衡，公共食品安全作为一个关系全民生命健康的问题，需要政府和市场双方来进行

共同协调。而且在我国，市场机制尚不成熟的，这些服务都需要发挥政府的宏观调控作

用，身负维护公共产品安全职责的政府自然应加强对食品安全的管理。从“食品”和“安

全”结合来看，两者密不可分，不可或缺，都需要政府调控与市场调节，以此来不断完

善我国的市场经济体制，优化市场经济环境。只有这样，才能唤起企业的良知，使企业

在有秩序的市场环境中进行自律，调整，以全国人民的身体健康和国家社会为己任，

来进行安全食品的生产。[15]

其次，政府引导市场构建信用体系。对于市场主体来说，信用已经成为其在市场竞

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争中的重要祛码和无形资本，而政府应针对于此来引导市场主体的行为，重新架构其价

值观，利益观，构建起能够维护市场稳定的信用体系。政府在市场主体的信用体系构建

中，应该令其明确以下几点内容:

第一，信用体系的核心是道德良知。人类自身所具备的最基本情感意识和自律意识

是道德，正确的道德良知在食品安全信用体系中内在作用，而法律管制是外部作用，因

此，道德底线可以通过社会公众舆论来重铸市场主体，并以公众的力量指引市场主体规

范自己的行为，真正做到自律。此外，政府还应开展道德教育，并定期对企业职工进行

测评，以此来提高市场主体的道德标准。

第二，信用体系的主干是健全的信息机制。一个完备的食品安全信用体系可以确保

整个系统的有序运转，更好地发挥其作用。信用信息获得机制主要规范信息征集渠道和

范围，可以包括主管部门的公告和奖惩记录、有关媒体报道以及被评价对象自己的报告

等。[16]信用信息管理机制主要有信息分类管理、信息系统维护、信息保存期限等。信用

信息使用机制和发布机制主要规范信息使用和发布的范围、主体以及程序等内容。建立

企业申诉机制是为了确保信用的准确和维护企业的合法权益。[17]

结论

食品安全关系到人民的生命和健康，社会的稳定，食品行业的发展等，对食品安全

进行法律监管能够有效防范食品安全潜在危害的发生。然而就我国的食品安全法律监管

的实际情况而言尚且存在许多不足之处，这就使得我国的食品安全问题层出不穷，为了

更好地解决食品安全问题就应当完善我国的食品安全相关法律的立法，从而形成完善的

法律体系，为食品安全的监管提供充分的法律依据，为完善的监管体制的建立提供保障，

能够对食品安全潜在危害的发生进行有效防范奠定基础。

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致谢

在本次论文设计过程中，指导老师对该论文从选题，构思到最后定稿的各个环节给

予细心指引与教导,为我提供很多的参考资料，提供给我那么多宝贵的意见和建议，使

我得以最终完成毕业论文设计。感谢老师在开题、格式、框架结构等方面给予我的指导

和帮助，使得这篇文章更加完善规范。

在此,谨向老师们致以衷心的感谢和崇高的敬意！

最后，我要向百忙之中抽时间对本文进行审阅，评议和参与本人论文答辩的各位老

师表示感谢。

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