信访工作法治化建设中的问题和对策
□苏爱根*
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摘要：
我国正处于社会转型的特殊历史时期，社会矛盾多发易发，很
多矛盾通过信访渠道表现出来。信访工作承载着密切党和政府与人民众
的血肉联系、维护众合法权益、改进党和政府的工作、促进社会和谐稳
定的重要使命。与此同时，信访工作中也存在一些不规范问题，制约了信
访工作健康有序发展。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战
略部署，明确要求“把信访工作纳入法治化轨道”。本文以扬州市为例对信
访工作的法治化建设开展调查研究，试图发现信访法治化建设过程中存在
的问题，分析其产生的原因，并提出相应的对策建议。
关键词：
信访工作法治化
路径
近年来，各级各部门认真贯彻落实党中央、国务院关于信访工作的决
策部署，致力于畅通信访渠道，依法维护众权益，着力解决突出问题，
信访工作法治化建设取得了长足进步。但也存在着一些不容忽视的问题，
需要引起足够的重视，并切实加以解决。
一、当前信访工作的现状
当前，我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结
*苏爱根，中共扬州市市委副秘书长、扬州市信访局局长。
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信访观察
构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。各种社会矛盾多发易
发，这些矛盾通过信访窗口反映出来，导致信访总量偏大。众信“访”不信
“法”心理明显。一些众遇有问题，不管是邻里矛盾、市场纠纷，还是行政
行为，都进行信访。一些应当通过诉讼、仲裁、行政复议渠道解决的事项，也
进入信访。涉法涉诉信访问题突出，诉访不能有效分离。上访人不按规定时
间，不到指定场所，不按规定方式反映诉求的现象比较普遍，组织策划、串联
聚集、抱团集访增多，择机上访、越级上访倾向明显，甚至一些人员采用缠访
闹访、堵门堵路、滞留静坐等非正常的方式给政府施压，信访秩序有待进一步
规范。随着信息技术和网络媒体的发展，网上网下炒作逐年增多。
同时，信访制度和信访工作也存在规范化程度不高的问题。信访工作
既有程序性要求，如受理、交办、转送、办理、答复、督查、复查、复核、
听证、请示等，也有实体性要求，就是依法、按政策处理具体信访事项，
解决信访实际问题。在这些方面，还需要制定严格的标准、规范。
国家需要协调各方矛盾，统筹兼顾各方利益，促进社会全面、协调、
可持续发展。大量社会矛盾通过信访渠道反映出来，暴露了当前社会治理
存在的不足和缺陷，反映了正常诉求表达渠道、法定解纷救济途径存在缺
失。另外，一些地方和单位不依法依规工作，一些众不依法提出请求、
意见，甚至采取国家禁止的方式，说明了众对国家正常的信访渠道、对
国家正常的纠纷解决途径、国家依法设立的工作机构不够信任、不够满意，
削减了党和国家法定机构和法定途径的权威。
二、目前信访工作存在问题的原因分析
上述问题的产生，既有当前我国社会利益结构调整的矛盾，也有文化
道德的冲突；既有一些地方和单位有法不依、执法不严的问题，也有法治
建设不健全的因素。
（一）文化道德的影响
我国是一个文明古国，自尧舜设立诽谤之木、进善之旌、敢谏之鼓
（王显堂、陈鸿滨，1987
：28）之时起，实际即已实行了“直诉制度”，即普
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信访与社会矛盾
通平民可以直接向最高君主反映问题。我国古代政治基本是一个伦理政治，
社会总体上是乡土人情社会，有一种浓厚的清官情结。改革开放以来，受
各种社会思潮和社会意识形态影响，传统道德伦理受到冲击，一些社会成
员精神空虚，是非观念淡薄。一些人只讲一己私利，不讲社会公德。
（二）思想认识的偏差
极少数单位及其工作人员不愿做众工作，认为信访工作是“麻烦
事”“苦差事”。有的信奉“摆平就是水平”“无事就是本事”。少数信访人认
为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，采取非正常方式，意图扩大
影响促使问题解决。
（三）利益格局的调整
我国已经进入改革发展的关键时期，必然触及利益格局的调整。发展
中不协调、不平衡、不可持续的问题比较突出，经济发展与社会建设、城
市与农村、沿海地区与中西部地区之间发展不够协调，社会分配、社会保
障制度不够完善，一些民众没有分享到改革发展的成果。少数社会成员价
值观发生变化，追求个人利益最大化。
（四）依法治理的不足
一些地方和单位不科学、不民主、不依法决策，不依法行政、不公正
司法，对众反映的问题不依法按政策及时妥善处理。有的法治教育宣传
引导不够，全社会法治氛围不浓。信访事项缺乏依法终结机制，甚至对法
院的终审判决也无休止地申诉、上访。信访人容易获得社会同情，有关政
法机关担心卷入舆论旋涡，对信访过程中的违法行为，总体处置偏软。
三、信访工作法治化建设的对策建议
党的十八大、十八届三中全会都对信访工作改革发展提出了明确要求。
党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署，明确要求“把
信访工作纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得
到合理合法的结果”。针对当前信访工作中的实际问题，笔者认为应当从以
下几个方面推进信访工作的法治化建设。
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（一）完善信访法制
1.理顺信访与其他渠道的衔接
当前，不少人呼吁进行信访立法。当然，也存在不同的意见。笔者认为，
无论信访立法与否，都必须解决以下问题：一是在明确“发展社会主义民主政
治，维护人民众合法权益，加强党风廉政建设，密切党和政府与人民众的
血肉联系”的信访工作功能定位的基础上，明确信访工作的职责、任务，明确
信访与司法、调解、仲裁、行政复议、举报等解纷、救济制度之间的关系。二
是现行国务院《信访条例》是行政法规，而事实上各级党的机关、人大、政
协、司法机关及人民团体、企事业单位等都存在信访工作，有必要作出明确规
定。三是信访工作的法律必须与规范党和国家机关工作的有关法律法规兼容、
衔接。如受理时限、办理及答复问题，法院、检察院等机关对诉讼、申诉、仲
裁、行政复议等都有明确规定，人大、政协机关对建议、提案受理等也有规
定。即使是行政机关，如公安、环保、劳动、监察、安全监管机关等，对出
警、举报、立案、办理等亦有规定，这些规定与《信访条例》规定的受理、办
理、答复、复查、复核等要求并不一致，有的形成冲突。再如，众不服行政
机关的工作的，有的申请信访复查复核，也可以申请行政复议或行政诉讼，再
不服的，可以提起上诉，检察院也可以提出抗诉等。事实上，信访人一旦选择
了信访程序，有关司法机关即不再受理。因此，各级党和国家机关、单位对
众的意见、请求等，都必须依法制定明确的受理或不受理、办结反馈、权利救
济的规定，使之形成相互衔接、配套的信访法律体系。
2.依法规范信访工作
马克思指出，程序是法律的生命（马克思，1965
：179）。因此，应明确
信访工作每个环节的要求、时限等规定，诸如信访事项的受理和不予受理、
信访事项的办理和答复、复查和复核等，都应是明确的。信访事项适用的
法律、法规和政策也应是明确的。
3.依法界定受理范围
各级各部门根据法定职责和权限受理本机关职责范围内的信访事项。
对不在本机关职责、权限范围内的事项，不予受理，但应当及时告知信访
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人向有关机关提出。根据国务院《信访条例》第十四条规定，各级政府及
其职能部门受理的信访事项，应该是信访人对各级政府或其组成部门、派
出机构、授权组织及其工作人员的职务行为提出的意见、建议、诉求。除
此之外，不在其信访受理范围。而现实中的信访受理极其宽泛。需要提出
的是，对不按国家法律规定的方式、程序，不到国家专门设立的机构、场
所，不在国家法定的时间、期限，不按法定的要求，而提出的投诉、请求，
各级机关也应不予受理。
（二）依法开展信访工作
1.依法开展信息公开
人民众是国家的主人，人民众不是被动地接受国家管理，而是以主