论行政解释的法律效力

行政解释的法律效力

摘要:

行政解释是一个法理上的概念，是法律解释的一种。它是指行政

主体在法律规定的范围和幅度的，对行政法律规范的含义进行探求和

说明的活动内，基于法律规定的目的和宗旨，以适用行政法为目的.

在审判实践中对于此类行政解释不能无条件的将其作为认定案

件事实的依据，因为法律、法规或规章赋予特定行政机关的解释权只

表明特定行政拥有解释特定法律、法规或规章的资格，而不意味着这

种解释具有绝对的法律效力

关键词:

行政解释资格行政解释的效力法律效力

中国公安大学本科毕业论文（设计）

目录

引言........................................................................................................................1

一行政解释的涵义................................................................................................0

（一）行政解释概念.....................................................................................1

（二）行政解释的形成原因.........................................................................4

（三）行政解释的主要类型.........................................................................6

二．行政解释的效力............................................................................................7

（一）行政解释的法要件.............................................................................7

（二）行政解释的法效力.............................................................................9

（三）行政解释效力冲突的解决.................................................................9

结论......................................................................................................................13

致谢..................................................................................................................14

参考文献..............................................................................................................15

I

引言

我国现行法律解释体制是通过在不同的国家机关之间划分法律解释

的权限来构建的，前提是把法律解释权为一种独立的权利。我国的法律解

释体制存在两种不同的认识即法律解释的立法中心主义和司法中心主义。

立法者中心主义的法律解释理论认为。法律规范的意义就是立法者在法律

文本中所寓寄的意思。法律的本质就是立法者的意志，立法者制定了法律，

也就创造了法律规范的意义，银测，立法者中心者认为，只有立法者制定

的才是法律，而其他的都不是。既然立法者中心主义的法律解释理论认为

法规范的意义就是立法者的意志，其任务仅仅是探求立法者明知或推知的

意思

法律解释如果理解成立法者的专属任务，那么实践中大量存在的在

具体案件中关于执行性问题的必要的解释就是必然寻求立法者得参与，那

么对成千上万的立法者的法律，立法者将力不从心。分析中国现行的法律

规范，原则规定多，具体规定少，很多法律规范都是非常抽象的规定个大

体的框架，适用性不强。这样的法律如果排除执法者的解释，法律的实行

将会遇到很大的困难。因此法律解释的立法中心主义在现在的中国行不通，

应该关注和研究执行者的解释。

中国公安大学本科毕业论文（设计）

一行政解释的涵义

（一）行政解释概念

我国法律解释的体制多元，法律对行政解释也没有确定的概念，学术

界对行政解释的定义也不统一。[1]而在“行政解释”的条目上又同样解释为

“国家行政机关对它本身制定的法律规范或对法律规范如何应用问题所作

的解释。”[2]那么，行政立法者对它自己颁布的行政法规、行政规章的解释

到底是“立法解释”，还是“行政解释”？两者的界限在哪里？第二个方面是在

行政解释的主体上。一种观点认为，行政解释是国家机关依法处理其职权

范围内的行政事务时，对具体应用法律规范的有关问题所进行的解释，[3]

行政解释的主体包括所有的一般行政机关（一般主体论）；另一种观点则认

为，行政解释的主体只能是特定的国家行政机关，只有依法享有国家行政

解释权的行政机关才能进行行政解释（特殊主体论）。[4]产生第一个分歧，

是因为我们未加分析地同时以两种标准去说明产生行政立法现象之后行政

机关对法的解释工作：一条标准是以解释机关为标准，即凡权力机关作出

的有权解释都称为“立法解释”，凡行政机关作出的有权解释（无论是什么性

质的解释），都称为“行政解释”，这样，行政机关对自己制定的行政法规、

行政规章所作的阐明立法本意和限定涵义、内容及术语等方面的解释，自

然也可说是“立法解释”。笔者认为，我们在界定行政解释内涵的时候，应该

将“解释机关”和“解释的性质”两条标准结合起来看，而不能孤立地以其中某

一条标准为依据，即“法定行政解释权”和“具体应用”两者缺一不可。产生第

二个分歧的原因，在于人们对行政解释享有主体以及行政解释是一种独立

1

权力还是附属权力具有的不同认识。笔者认为，行政解释权是一种法定的

独立权力。“对公权力，凡法无明文规定（授权）的，不得行之。即在法治

社会中，对一切公权力主体，要求贯彻权力法定、权力合法性的法治原则。”[5]

行政解释权作为特定行政机关的法定（授权）权力，并不只是行政权的一

种附属权力，也并不意味着要是行政机关就当然地具有一定的行政解释权。

行政解释权只有被授予给层级相对较高的行政机关，并对该种权力的运行

设定严格的程序，才能保证行政解释以及被解释的法律法规的确定性和权

威性。法律解释权是一种相对独立于法律制定权和法律实施权（包括执法

权和司法权）的权力，“为了克服法律需要解释，但不能滥加解释的矛盾，

作为法律制定者的统治阶级于是构建了一种制度意义的法律解释——官方

解释，由法定的国家机关对法律进行解释，并赋予其具有普遍约束力之效

力。”

因此，笔者认为，所谓行政解释，是指享有法定行政解释权的国家行

政机关依法对具体应用法律问题所进行的解释。

1．在当代国家法律适用的过程中，行政机关无疑是最主要的法律主体，

而行政机关执行法律规范的过程必然伴随着其对法律的解释活动。

2．行政解释，是一个学理概念。在实务层面，属于行政解释范畴的具

体法律制度可能会使用不同的名称。

（1）《法学辞典》中将“行政解释”定义为：“国家行政机关对它本身制定

的法律规范或对法律规范如何应用问题所作的解释。”

（2）《法学大辞典》中将“行政解释”定义为：“国家行政机关在其职权范

围内对法律、法规的执行所作的具有法律效力的解释，是一种正式解释，

中国公安大学本科毕业论文（设计）

特指被授予法律解释权的国家行政机关依法定权限所作的具有法律效力的

解释。它包括国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作范围的法律、

法令的具体应用问题所作的解释和各省、自治区、直辖市的人民政府主管

部门对地方性法规的具体应用的问题所作的解释。”

（3）《中华法学大辞典》中对于行政解释的定义是：“行政机关对有关法律

规范所作的解释。在中国指国务院及其主管部门所进行的解释。”

第一，最广义说。此类界说的特征是将行政解释的范畴作最广泛的理解，

并在此基础上给出行政解释的定义。最广义说又可以再细分为两种学说：

一是行政机关说。即将所有由行政机关作出的成文法解释皆认定为行政解

释。譬如，有学者认为，行政解释的概念包括：“行政机关对某一规范所做

的正式成文解释，也包括非正式但对刑法解释产生影响的解释文件或结

论。”二是法律适用说。即将所有主体在行政法的具体适用过程中针对行政

法律规范的含义作出的法律解释皆认定为行政解释。譬如，“所谓行政解释

就是行政法适用主体在行政法适用中对行政法的含义、原因、理由等的说

明。”[6]行政解释权作为法律解释权中较重要的一部分，理应具有法律解

释权的一般特征。

第二，广义说。相较于最广义说对于行政解释所作出的最宽泛式的理解，

广义说的主要特征是对于作为解释主体的行政机关作限缩式理解。譬如，

有研究者认为，行政解释是指“国家行政机关在其职权范围内对法律、法

规和规章的执行所作的具有法律效力的解释，它包括国务院及其主管部门

对不属于审判和检察工作范围的法律、法令及法规和规章的具体应用问题

所作的解释。”[7]具体应用中的解释主要就是“明确界限”

3

第三，狭义说。此类学说的特征是在广义说的基础之上对于行政解释的形

式与效力作进一步限缩。行政解释是“享有法定行政解释权的特定国家行

政机关，依法对行政法规、部门规章和地方性规章所作出的，在解释主体

的行政管辖范围内，具有普遍性行政约束力的阐释和说明。”

第四，最狭义说。此类界说的特征是将行政解释的范畴严格限定于具

体语境下的行政法律适用过程。譬如，有研究者认为行政解释是“法律实

施中对具体问题所作的解释。”也有研究者认为：“行政解释，其解释主体

是国务院及主管部门，解释范围是对具体应用法律问题所进行的解释”

（二）行政解释的形成原因

法律规范具有滞后性和缺憾，并且大规模立法也不宜频繁进行。法律

解释则弥补了法律的这个缺点。起初法律解释权只属于立法者所有，但随

着法治的发展，这种作法以失败告终，逐渐确立了法官解释的模式。当代

西方法律解释权一般归法院及法官所有。但在中国，法律解释具有自己的

特点。大概国内过于重视权力的归属问题，忽视了解释的原则方法和理论。

这与西方的作法恰恰相反。我国的法律解释根据《决议》可分为立法解释、

司法解释、行政解释。这在世界上实行法治的国家中是极具特的，因此

探讨行政解释的存在的原因，离不开中国这一特殊的环境。首先，中国权

力的划分机制是行政解释存在于中国的最大原因。我国以全国人民代表大

会为最高权力机关，司法机关与行政机关平行，由全国人民代表大会授权

行使权力并受其监督。立法解释虽然理论上讲有问题，但因为全国人大常

委会根据宪法的明文规定，理所当然具解释权。司法解释则是我国司法实

中国公安大学本科毕业论文（设计）

践和借鉴西方的结果。在我国，似乎这样一条准则是公认的：谁有权制定

法律，谁就有权解释法律。我国的行政机关具有制定行政法规和规章的权

力，虽然《决议》只规定了人民政府主管部门对法律法规可以进行解释，

但实践中其对行政规章的解释也是有效的行政法律规范。其次，立法的局

限。立法者制定法律受客观环境和自身认识的局限，并且制定的法律只是

以往经验的总结，随着社会的发展，制定的法律必然会有滞后的特点。在

我国，行政法是一门新兴的法律，起步虽晚，但发展迅速，现有的行政法

律规范已经不能适应社会发展的需要。同时行政法律规范体系庞杂，有宪

法、法律、行政规范和行政规章之分，如此庞大的法律体系之间就很容易

有冲突和模糊的地方需要解释。法律语言表达的局限。法律总是存在缺陷，

在复杂多变的现代社会面前，有限的语言表达的法总会显得有缺漏。因此

法律解释的历史与法律的存在同样悠久深远。法律是由语言表达的，但语

言本身并不总是完全清楚无误的。“语言是无限客体世界之上的有限的符号

世界，世界上的事物比用来描述它们的词语要多得多。”“语言是陷阱，同

时也是机会。只有在不同语言的交谈和提问中间，我们才可能超越自己、

接近于理解。”人们的生活环境如果相同，便具有一些基本相同的实践经验，

能够理解相互间所发出的信息。但由于时间的流逝，区域的不同导致人们

之间对相同的语言有不同的理解。法律是立法者根据其知识和经验对客观

事物的一种结论，同时立法者本身并不都是语言专家，对语言的运用上也

会存在问题，加上行政法律规范的制定者素质参差不齐，使得其他生活背

景不同的人对法律规范所表达的意思往往有不同的理解。因此法律解释从

一定程度上弥补了法律语言的这一缺陷。行政解释的存在还归因于社会的

5

复杂性，人们不能够做到对事物准确无误的预知。无论立法者的知识多么

渊博，语言如何准确，也不能够制定出永远适应现实的法律。同时行政事

务的发展迅速，也更加需要行政解释，让执法者在变化的行政事务面前准

确运用行政法律规范。

（三）行政解释的主要类型

（1）抽象行政解释VS个案行政解释

广义的抽象行政解释，是指行政机关在阐明行政法律规范的意义时，

针对不特定的人作出的，可以多次反复适用并具有法律规范的外观的行为。

从法律效力层面分析，广义的抽象行政解释又可再细分为立法性行政解释

以及作为内部规则的行政解释。前者是指行政机关针对不特定的人作出的，

可以反复多次适用并能够产生普遍的外部法律效力的解释行政法律规范的

行为。后者则是指由行政机关所作出的，通常只在行政系统内部的具有约

束力的解释行政法律规范的行为。

个案行政解释，是指由行政机关针对已做出之具体行政行为的相关内

容以及所适用之法律规范的意义进行阐明与澄清的行为。

（2）羁束性行政解释VS裁量性行政解释

羁束性行政解释，是指行政机关在解释行政法律规范的意义时，必须严

格的按照相关法律所规定的范围、条件、方法、程序以及形式等要件作出

解释，不能自行选择超越法律条文本身之意义作出扩张或限缩性解释。

裁量性行政解释，是指行政机关可以在法律规定的范围或幅度之内，结

合具体语境自行选择，合理的扩张或限缩法律规范之意义的解释行为。

中国公安大学本科毕业论文（设计）

二．行政解释的效力

（一）行政解释的法要件

1．抽象行政解释的成立要件：

第一，解释权能的存在与运用。解释权能是指行政机关作出解释行政法

律规范意义的行为的主体资格。“权能”与“权限”不同，后者是指在法律

上可以作出特定行为的范围或程度。两者的区别类似于民法上的民事行为

“权利能力”与“行为能力”的区别。

第二，经主管的行政首长签署。行政首长签署是抽象行政解释成立之重

要条件。未经主管的行政首长签署之行政解释不具有法律意义上完整的行

为外观，视为行为不成立或不存在。不仅立法性行政解释须主管行政首长

的签署，作为产生外部效力的内部规则之行政解释同样须符合此要件。

第三，以书面式作出并对外公布。

2．个案行政解释之成立要件

第一，具体行政行为的存在。个案行政解释是依附于具体行政行为而存

在的。因此，必须先有行政机关作出的具体行政行为的实际存在，才会发

生随后针对该具体行政行为所作出的个案行政解释。

第二，解释权能的存在与具体运用。相对于抽象行政解释，个案行政解

释对于法律解释权能的要求更加宽松。因此，享有此类解释权能的行政机

关的范围更加广泛，即不仅原行为机关享有解释权，其他一切与原具体行

政行为有利害关系的行政机关亦皆享有解释权。此外，个案行政解释必须

是解释权能具体运用的结果，即应是对于具体行政行为所涉及的相关事实

7

与法律问题的阐释与说明。行政行为的补正、变更或附款等不能简单等同

于具体行政行为的个案行政解释。

第三，对外公布。

3．抽象行政解释之合法要件

第一，职权合法。合法的行政解释不仅要求解释权的存在和实际运用，

同时要求作出行政解释的行政机关必须在解释权限（包括经立法机关授权

而享有的解释权以及基于行政职权而享有的解释权）的范围内行使其权力。

第二，解释内容合法。抽象行政解释的具体内容不得违反宪法与上位法

律规范之相关规定，亦不得违反或任意超越被解释法律规范本身之内容与

目的。

第三，符合必要的程序规范。

4．个案行政解释之合法要件

第一，主体适格。只有适格的法律主体作出的行政解释才能发生合法效

力。在个案行政解释的情形下，“适格的法律主体”主要是指：能以自身的

名义作出行政解释行为并能独立承担相应的法律效果的作出原具体行政行

为的行政机关，以及与原具体行政行为有利害关系的其他行政机关。

第二，职权合法。行政机关作出的个案行政解释必须在其权限范围之内。

行政机关的“权限范围”主要包括两方面内容：一是行政解释必须符合管

辖权要件；二是行政解释不存在滥用职权的情况。

第三，内容合法。在内容上，个案行政解释不仅应当以具体行政行为的

内容为限，而且解释行为本身应当具有充分的事实依据与证据支持，采用

适当的解释方法，符合被解释法律规范之目的。

中国公安大学本科毕业论文（设计）

（二）行政解释的法效力

肯定说。行政行为本身被看作是“关于法律解释和法律适用的一种权

威性宣告”因此，在被特定的国家机关依法否认其效力之前，无论是哪一

种类型的行政解释，一经作出对行政相对人、行政机关以及其他国家公权

力机关皆具有法律上的效力。

绝对否定说。例如，台湾学者陈敏认为，“行政解释，对于人民及法院

皆无拘束力，并非法源。概若承认行政解释之法效力，行政机关即成为事

实上的立法机关，有违权力分立之原则。”

相对否定说。即否定行政解释能够产生普遍的外部法律效力。例如，

姜明安教授认为：“行政机关的解释，只能对其自身和其下级机关具有约束

力，对权力机关和司法机关没有约束力”，“审判机关、检察机关、行政机

关的解释，只能对各自的下级机关有约束力，不约束其他机关。”

（三）行政解释效力冲突的解决

行政法律规范适应冲突的解决，首先应该遵循一定的规则，即选择适

用规则，这也是指导法院在针对同一法律事项的相互冲突的规范之间选择

应当适用法律规范的具体原则，以便法院确立应当适用的法律规范，以此

来审查具体行政行为的合法性。选择适用规则是程序性规则，通过适用这

些程序性规则，在冲突的实体规范中出相应案件应予适用的法律规范，

9

再由法院在行政审判中适用该法律规范。

那么，法院在具体行政审判中面对行政法律冲突应该适用什么样的规则

去解决这些冲突呢？下面具体阐述。

（一）特别冲突适用规则。确立法律规范冲突适用规则的理论依据，是

行政法的基本原则。这个基本原则的内涵是：法律优先、依据法律。法律

优先原则的基本含义是，法律在效力上高于任何其他法规。具体来说就是，

法律已有规定的，任何其他法律规范都不得与之相抵触，凡有抵触皆以法

律为准，但其他规范性文件可以使之具体化；法律尚无规定而其他法律规

定了的，一旦法律对此做出规定，其他法律规范须服从法律。值得注意的

是，我国宪法和法律在规定法律与其他规范性法律文件之间的关系时，采

用了不同的标准：对地方人大制定的地方性法规采用的是“不抵触”的原

则，即地方性法规的规定不得与对此已有规定的法律、行政法规相抵触；

如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点做出规

定。同时，对行政机关制定法律规范采用的是“根据”原则，即行政机关

制定的规范不得不能与对此已有规定的法律（包括行政法规、地方性法规）

相抵触，而且只有在法律已有规定或者在法律明确授权的情况下，才能据

此做出具体性的规定。这两个原则的内容显然不同，但所体现的法律的优

先地位及法律优先原则却是相同的。依据法律，则是指行政机关的行为必

须有法律依据，这是依法行政的主要内容。

（二）层级冲突适用规则。这是指因各种不同效力等级的行政法律规范

相冲突而规定适用何种效力层次法律规范的冲突适用规则。不同效力等级

的行政法律规范民生冲突实际上是一种违法性冲突，当然应该选择适用效

中国公安大学本科毕业论文（设计）

力等级高的行政法律规范。根据宪法和行政诉讼法的规定，各种行政法律

规范的效力、高低依次是宪法、法律、行政法规，地方性法规和规章。作

为层级运用规则，应体现这一原则精神，并将之具体化。在不同级别和层

次的法律规范之间，如果较低层次的法律规范同较高层次的法律规范相抵

触，应该坚决维护宪法和法律的最高权威，优先适用较高层次的规范。部

门法与基本法冲突的，应适用基本法；行政法规、地方性法规与法律不一

致的，应适用法律；地方性法规、行政规章与相应的行政法规相冲突的，

应适用行政法规；地方性政府规章与相应的地方性法规不一致的，应适用

地方性法规。凡是违背宪法和法律原则精神的规范，都不能予以适用；凡

是较低层次的法律规范与较高层次的法律规范相抵触，较低层次的法律规

范就没有法律效力，也不能作为法院审判行政案件的依据或参照。

（三）同等级冲突适用原则。这是指解决制定机关不同但效力层级相同

的行政法律规范相冲突的规则。目前，我国尚未制定此类冲突的规范，在

一定程度上使行政审判无所适从。平级冲突的适用规则一般是：调整特定

地区、部门事项的法律规范优于调整一般地区、部门的法律规范。我国《行

政诉讼法》第53条第2款规定：“人民法院认为地方人民政府制定、发布

的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制

定、发布的规章之间不一致的，由送请国务院做出解释或裁

决”。这种解决办法适用于平级规章之间的冲突。

（四）新旧法冲突相适用规则。一般来说，新法生效以后，相应的旧法

即失去效力。这就是法的溯及力问题。因为行政法律法规一般没有溯及力，

即除了法律、法规本身明确规定了对尚未处理和该法实施以前的行为可以

11

依据该法规定处理外，就该当认为没有溯及力。行政诉讼法的溯及力一般

涉及诉讼程序问题，但在法律审查中也可能涉及。

（五）人际冲突适用规则。这是指调整因不同民族、种族或人的特殊身

份的法律适用冲突的规则。人际冲突适用规则一般明确规定，不同民族、

种族或特殊身份的人，适用该民族、种族或特殊身份的人做出特别规定的

法律文件或规范。这里不在赘述。

中国公安大学本科毕业论文（设计）

结论

综上所述，本文通过对行政法律规范及其表现形式的阐述，揭示了由

于这些法律形式分别是由不同性质和地位的机关依据不同的职权范围而制

定的。因此，也就决定了这些法律在具体的适用当中必然会发生冲突。最

后，说明了在遇到这种法律适用上的冲突时应该采取的解决办法。同时，

我们也相信，随着我国法制建设的不断加强和完善，各种法律规范一定会

更加趋于规范化和系统化，从而彻底消灭法律适用的冲突。

13

致谢

在此论文撰写过程中，要特别感谢我的导师邢捷老师的指导与督

促，同时感谢他的谅解与包容。没有邢老师的帮助也就没有今天的这篇论

文。求学历程是艰苦的，但又是快乐的。还要感谢大学四年来所有的老师，

为我们打下法律专业知识的基础；同时还要感谢所有的同学们，正是因为

有了你们的支持和鼓励。此次毕业论文才会顺利完成。谢谢我的父母，没

有他们辛勤的付出也就没有我的今天，在这一刻，将最崇高的敬意献给你

们！

本文参考了大量的文献资料，在此，向各学术界的前辈们致敬！

中国公安大学本科毕业论文（设计）

参考文献

（1）（1）法学词典（Z）。上海：上海市辞书出版社1984.

（2）乔伟。新编法学词典（Z）。济南：山东人民出版社1985

（4）王天木。法理学（M）。北京：中国政法大学出版社1992

（5）刘作翔。迈向民主与法治的国度（M）。济南：山东人民出版社1999

（6）彭书清、陶凯元。关于中国行政解释若干问题的思考（J）。政法学刊，1999.。

（7）张志铭。关于中国法律解释体制的思考（J）。中国社会科学，1997.

15