新食品安全法》解读

新《食品安全法》解读

民以食为天，食以安为先，食品安全问题一直是公众最关

心的话题之一。然而，近年来食品安全问题时有发生，三聚氰

胺、苏丹红、地沟油等，每一起食品安全事件都牵动着广大

众的神经。为此，党中央、国务院通过一系列文件明确，重典

治乱，建立最严格的食品安全监管制度，以法治方式维护食品

安全。与此同时，国家立法部门也在充分调研论证的情况下，

不断完善食品安全法律法规体系。

2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议以

160票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了新修订的《食品

安全法》，自今年10月1日起正式施行。食品安全法典，事关

我国经济社会发展和人民众饮食安全，现行《食品安全法》

颁布于2009年，缘何实施5年就要大修?新修订的《食品安全

法》被称为“史上最严”，它都体现了哪些理念和原则，做了

哪些主要修改?“最严”体现在哪些方面?对监管部门、食品行

业发展以及公众“舌尖上的安全”有何影响?

修订背景及过程

现行《中华人民共和国食品安全法》(以下简称现行食品安

全法)对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作

用，食品安全整体水平得到提升，食品安全形势总体稳中向好。

与此同时，我国食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安

全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食

品安全需要，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分

发挥，食品安全形势依然严峻。党的十八大以来，党中央、国

务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力建立最严格

的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了

以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制，解决

当前食品安全领域存在的突出问题，以法治方式维护食品安全，

为最严格的食品安全监管提供体制制度保障，修改现行《食品

安全法》被立法部门提上日程。

新修订的《食品安全法》历经全国人大常委会第九次会议、

第十二次会议两次审议，三易其稿后终获通过。从2013年10

月～2015年4月历时1年半的时间，这部食品安全法律修正案

走过了哪些“路径”?又有哪些变化?

2013年10月10日，国家食品药品监管总局向国务院报送

了《食品安全法(修订草案送审稿)》。该送审稿从落实监管体

制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任落实、强化地

方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、

严惩重处违法违规行为6个方面对现行法律作了修改、补充，

增加了食品网络交易监管制度、食品安全责任强制保险制度、

禁止婴幼儿配方食品委托贴牌生产等规定和责任约谈、突击性

检查等监管方式。在行政许可设置方面，国家食品药品监管总

局经过专项论证，在送审稿中增加规定了食品安全管理人员职

业资格和保健食品产品注册两项许可制度。为了进一步增强立

法的公开性和透明度，提高立法质量，国务院法制办于同年10

月29日将该送审稿全文公布，公开征求社会各界意见。

2014年5月14日，国务院常务会议讨论通过《食品安全

法(修订草案)》，并重点完善了4个方面：一是对生产、销售、

餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理，强化生产经营者

主体责任，完善追溯制度。二是建立最严格的监管处罚制度。

对违法行为加大处罚力度，构成犯罪的，依法严肃追究刑事责

任。加重对地方政府负责人和监管人员的问责。三是健全风险

监测、评估和食品安全标准等制度，增设责任约谈、风险分级

管理等要求。四是建立有奖举报和责任保险制度，发挥消费者、

行业协会、媒体等监督作用，形成社会共治格局。同年6月23

日，《食品安全法(修订草案)》被提交至全国人大常委会第九

次会议一审。

2014年12月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议

对《食品安全法(修订草案)》进行二审。二审修订时出现了7

个方面的变化：一是增加了非食品生产经营者从事食品贮存、

运输和装卸的规定;二是明确将食用农产品市场流通写入食品

安全法;三是增加生产经营转基因食品依法进行标识的规定和

罚则;四是对食品中农药的使用做了规定;五是明确保健食品原

料用量要求;六是增加媒体编造、散布虚假食品安全信息的法律

责任;七是加重了对在食品中添加药品等违法行为的处罚力度。

2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议对《食

品安全法(修订草案)》审议后表决通过。相比二审稿，《食品

安全法(修订草案)》最后一次审议只是在较受争议的几个核心

问题上做了修改，如对剧毒、高毒农药作出的进一步限制是，

不得用于“蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材”。同时增加规定：

销售食用农产品的批发市场应当配备检验设备和人员，或者委

托食品检验机构，对进场销售的食用农产品抽样检验;特殊医学

用配方食品应当经国务院食品药品监督管理部门注册等。

新法的理念及亮点

一、新法体现的理念

新修订的《食品安全法》(以下简称新法)在总则中规定了

食品安全工作要实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共

治的基本原则，要建立科学、严格的监管制度。该规定内容吸

收了国际食品安全治理的新价值、新元素，不仅是《食品安全

法》修订时遵循的理念，也是今后我国食品安全监管工作必须

遵循的理念。

据国家食品药品监管总局有关负责人介绍，在预防为主方

面，就是要强化食品生产经营过程和政府监管中的风险预防要

求。为此，将食品召回对象由原来的“食品生产者发现其生产

的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上

市销售的食品”修改为“食品生产者发现其生产的食品不符合

食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即

停止生产，召回已经上市销售的食品”。在风险管理方面，提

出了食品药品监管部门根据食品安全风险监测、风险评估结果

和食品安全状况等，确定监管重点、方式和频次，实施风险分

级管理。在全程控制方面，提出了国家要建立食品全程追溯制

度。食品生产经营者要建立食品安全追溯体系，保证食品可追

溯。在社会共治方面，强化了行业协会、消费者协会、新闻媒

体、众投诉举报等方面的规定。

二、新法体现的亮点

亮点一：8个方面的制度设计确保最严监管。

一是完善统一权威的食品安全监管机构。终结了“九龙治

水”的食品安全分段监管模式，从法律上明确由食品药品监管

部门统一监管。

二是建立最严格的全过程的监管制度。新法对食品生产、

流通、餐饮服务和食用农产品销售等环节，食品添加剂、食品

相关产品的监管以及网络食品交易等新兴业态等进行了细化和

完善。

三是更加突出预防为主、风险防范。新法进一步完善了食

品安全风险监测、风险评估制度，增设了责任约谈、风险分级

管理等重点制度。

四是建立最严格的标准。新法明确了食品药品监管部门参

与食品安全标准制定工作，加强了标准制定与标准执行的衔接。

五是对特殊食品实行严格监管。新法明确特殊医学用途配

方食品、婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册制度。

六是加强对农药的管理。新法明确规定，鼓励使用高效低

毒低残留的农药，特别强调剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬

菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物。

七是加强风险评估管理。新法明确规定通过食品安全风险

监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能

存在安全隐患等情形，必须进行食品安全风险评估。

八是建立最严格的法律责任制度。新法从民事和刑事等方

面强化了对食品安全违法行为的惩处力度。

亮点二：6个方面的罚则设置确保“重典治乱”。

一是强化刑事责任追究。新法对违法行为的查处上做了一

个很大改革，即首先要求执法部门对违法行为进行一个判断，

如果构成犯罪，就直接由公安部门进行侦查，追究刑事责任;如

果不构成刑事犯罪，才是由行政执法部门进行行政处罚。此外

还规定，行为人因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚，则

终身不得从事食品生产经营的管理工作。

二是增设了行政拘留。新法对用非食品原料生产食品、经

营病死畜禽、违法使用剧毒高毒农药等严重行为增设拘留行政

处罚。

三是大幅提高了额度。比如，对生产经营添加药品的

食品，生产经营营养成分不符合国家标准的婴幼儿配方乳粉等

性质恶劣的违法行为，现行食品安全法规定最高可以处罚货值

金额10倍的，新法规定最高可以处罚货值金额30倍的罚

款。

四是对重复违法行为加大处罚。新法规定，行为人在一年

内累计3次因违法受到、警告等行政处罚的，给予责令停

产停业直至吊销许可证的处罚。

五是非法提供场所增设罚则。为了加强源头监管、全程监

管，新法对明知从事无证生产经营或者从事非法添加非食用物

质等违法行为，仍然为其提供生产经营场所的行为，规定最高

处以10万元。

六是强化民事责任追究。新法增设首负责任制，要求接到

消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推诿;同时消

费者在法定情形下可以要求10倍价款或者3倍损失的惩罚性赔

偿金。此外，新法还强化了民事连带责任，规定对网络交易第

三方平台提供者未能履行法定义务、食品检验机构出具虚假检

验报告、认证机构出具虚假的论证结论，使消费者合法权益受

到损害的，应与相关生产经营者承担连带责任。

亮点三：4个方面的规定确保食品安全社会共治。

一是行业协会要当好引导者。新法明确，食品行业协会应

当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提

供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依

法生产经营。

二是消费者协会要当好监督者。新法明确，消费者协会和

其他消费者组织对违反食品安全法规定，损害消费者合法权益

的行为，依法进行社会监督。

三是举报者有奖还受保护。新法规定，对查证属实的举报

应当给予举报人奖励，对举报人的相关信息，政府和监管部门

要予以保密。同时，参照国外的“吹哨人”制度和公益告发制

度，明确规定企业不得通过解除或者变更劳动合同等方式对举

报人进行打击报复，对内部举报人给予特别保护。

四是新闻媒体要当好公益宣传员。新法明确，新闻媒体应

当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣

传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。同时，规定对在食

品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。

亮点四：3项义务强化互联网食品交易监管。

一是明确网络食品第三方交易平台的一般性义务，即要对

入网经营者实名登记，要明确其食品安全管理责任。

二是明确网络食品第三方交易平台的管理义务，即要对依

法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查，特别是

发现入网食品经营者有违法行为的，应当及时制止，并立即报

告食品药品监管部门。对发现严重违法行为的，应当立即停止

提供网络交易平台的服务。

三是规定消费者权益保护的义务，包括消费者通过网络食

品交易第三方平台，购买食品其合法权益受到损害的，可以向

入网的食品经营者或者食品生产者要求赔偿，如果网络食品第

三方交易平台的提供者对入网的食品经营者真实姓名、名称、

地址和有效方式不能提供的，要由网络食品交易平台提供赔偿，

网络食品交易第三方平台提供赔偿后，有权向入网食品经营者

或者生产者进行追偿，网络食品第三方交易平台提供者如果做

出了更有利于消费者承诺的，应当履行承诺。

新法对监管部门和行业发展的深刻影响

近年来，食品安全不断被推上风口浪尖，食品安全事件也

是风波不断，以至于广大众对“吃什么才安全”深感忧虑。

新法作为一部保证食品质量、保障公众饮食安全的法典，必将

对食品监管、食品行业发展以及消费者的饮食安全带来直接影

响。

一、对食品监管的影响

相比现行《食品安全法》，新法从监管角度出发，创新完

善了诸多监管制度，为行业监管部门开展食品安全监管增添了

新的“武器”。

一是规定监管部门应根据食品安全风险监测、评估结果等

确定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理。该规定有利

于监管部门合理配置监管资源，有针对性地加强对食品企业的

动态监管和风险预警分析，落实食品企业质量安全主体责任。

二是明确对有证据证明食品存在安全隐患但食品安全标准

未作相应规定的，相关部门可规定食品中有害物质的临时限量

值和临时检验方法。2008年10月份，三鹿奶粉事件发生后，为

确保乳与乳制品质量安全，原卫生部就与国家质检总局等部门

发布了三聚氰胺在乳与乳制品中的临时管理限量值。可见，作

为应急状态下的一项行政控制措施，这一制度的设计，有利于

监管部门在食品监管中对食品中有害物质含量的检测判定。

三是规定食品药品监管部门可以对未及时采取措施消除隐

患的食品生产经营者的主要负责人进行责任约谈;政府可以对

未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的食品安全隐

患的监管部门主要负责人和下级人民政府主要负责人进行责任

约谈。这一制度的设立，有利于监管部门进一步强化食品药品

安全管理的责任意识，推动食品药品安全监管职责落实到位，

有效防范食品药品安全事故的发生。

四是明确食品药品监管部门应当建立食品生产经营者食品

安全信用档案，依法向社会公布并实时更新。这一制度的建立

不仅有利于引导食品生产经营者在生产经营活动中重质量、重

服务、重信誉、重自律，进而形成确保食品安全的长效机制，

而且对监管部门提升监督检查效率，增强执法威慑力具有重要

意义。

五是规定食品药品监管、质量监督等部门发现涉嫌食品安

全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。这一

规定明确了食品安全行政执法案件的移送程序和各相关部门的

职责，这对畅通行政执法与刑事司法衔接、多部门联合打击食

品安全违法犯罪具有重要作用。

二、对食品行业发展的影响

一是明确食品生产经营者对食品安全承担主体责任，对其

生产经营食品的安全负责。这一原则性规定确立了食品生产经

营者是其产品质量第一责任人的理念，对提高整个食品行业质

量安全意识具有积极意义。

二是规定食品生产经营者应当依法建立食品安全追溯体

系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营企业采用信息化

手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系。

食品安全追溯体系目前已经在一些地方开始实施，如上海

在2013年底就通过引入云技术，对水产品食品安全实施全程追

溯。只要消费者在买来的冰鲜淡水鱼包装上，用二

维码，就可以了解从养殖、包装、检测、仓储、物流、经销，

直至消费者购买验证等各个环节的情况。食品安全追溯体系的

建立，便于有效追溯食品源头，分清各生产环节的责任，对提

高我国整个食品安全可信度和食品企业竞争力具有重要作用。

同时，通过追溯体系的健全，有利于追踪溯源地查处各类食品

违法行为，对净化整个食品行业环境，促进食品产业发展意义

重大。

三是对保健食品管理新增多项规定。例如，改变过去单一

的产品注册制度，对保健食品实行注册与备案制;明确保健

食品原料目录、功能目录的管理制度，对使用符合保健食品原

料目录规定原料的产品实行备案管理;明确保健食品企业应落

实主体责任，生产必须符合良好规范并实行定期报告制度;规定

保健食品广告发布必须经过省级食品药品监管部门的审查批准

等。

随着经济社会的快速发展和人民生活水平的提高，保健食

品日益受到广大消费者的关注。然而，保健食品法规严重滞后，

导致监管乏力，市场上虚假宣传销售现象泛滥。尤其是对保健

食品缺乏相应的许可准入制度，导致保健品经营主体(超市、药

店、个体商户)五花八门，严重影响保健食品行业的良性发展。

新法增加的这些规定，将使整个保健食品行业得到进一步肃清

整顿，加速行业的健康成长。正如汤臣倍健公共事务部总监陈

特军所言，此次食品安全法修订将对整个保健品行业的发展起

到正向激励作用，既解放了行业龙头企业的生产力与创新力，

也给行业注入新鲜活力，而且规范的监督也有助于重塑消费者

对保健品行业的信心，促进整个行业的发展成熟。值得一提的

是，5月6日召开的国务院常务会议决定：“按照依法行政要求，

对保健食品注册审批等20项按程序转为行政许可”。原保健食

品注册审批为“非行政许可审批事项”，而新修订的《食品安

全法》将保健食品的管理方式规定为审批与备案双轨制。由此

来看，未来保健食品的注册审批已明确为行政许可，而备案管

理的那一部分政府职责或改为“告知性备案”，具体情况尚需

有关部门出台具体管理办法予以明确。

四是对婴幼儿配方乳粉管理增设新规定。例如，明确要求

婴幼儿配方食品生产企业实施从原料进厂到成品出厂的全过程

质量控制;婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品

监督管理部门注册;不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉。

2008年“三聚氰胺”事件后，婴幼儿食品安全问题成为食

品安全领域的焦点。有市场人士认为，新法明确“加强全程质

量监控”，可以最大限度保证婴幼儿配方食品质量安全，这对

规范奶粉市场秩序、重振民众对国产奶粉的消费信心具有积极

的推动作用。“产品配方实施注册管理”，不仅有助于政府部

门通过许可手段将配方总量有限制地控制起来，促使企业更专

注地将配方产品质量做好，而且对提高奶粉品牌的市场进入门

槛，推动婴幼儿奶粉配方升级具有积极作用。而“禁止分装方

式生产”，意在鼓励国内的生产企业集中力量提升研发能力和

生产的技术水平，进一步保障婴幼儿配方乳粉的质量安全。

三、对消费者饮食安全的影响

一是保健食品标签不得涉及防病功能。近年来，保健

食品在我国销售日益火爆，但市场中鱼龙混杂的现象仍十分严

重。根据国家食品药品监管总局对2012年全年和2013年1月～

3月期间，118个省级电视频道、171个地市级电视频道和101

份报刊的监测数据显示，保健食品广告90%以上属于虚假违法广

告，其中宣称具有作用的虚假违法广告占39%。新法要求保

健食品标签不得涉及防病功能，并声明“本品不能代替药

物”。这些规定有助于消费者识别保健品虚假宣传，警惕消费

陷阱。

二是生产经营转基因食品应按规定标示。近年来，农业转

基因生物产品越来越多地进入到人们的生活中，关于转基因食

品安全性的争议也愈演愈烈。尤其是在转基因食品标示方面，

要么标识很小，消费者很难注意到;要么有些商家乱标识，以“非

转基因”作为炒作噱头。新法规定了生产经营转基因食品应当

按照规定显着标示，并设置了相应的法律责任。这一规定完善

了我国转基因食品标识制度，充分保障了消费者对转基因食品

的知情权。

三是剧毒、高毒农药禁用于蔬菜瓜果。利用剧毒农药、化

肥、膨大剂等对蔬菜瓜果进行病虫害防治、催肥，是消费者最

担忧的食品安全问题之一。今年4月初，就有山东省即墨市、

胶州市的消费者食用了产自海南的西瓜后，出现呕吐、头晕等

症状，后经抽检，发现9批次含有国家明令禁止销售和使用的

高毒农药“涕灭威”。新法明确规定，剧毒、高毒农药不得用

于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材。这有利于进一步确保消费者

的饮食安全，消除消费者对有“毒”蔬菜瓜果的担忧，提升消

费者对普通食品的消费信心。

值得一提的是，近日国家食品药品监管总局、农业部、国

家卫计委共同发布公告，重申生产者不得在豆芽生产过程中使

用6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物质，豆芽经营

者不得经营含有6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物

质的豆芽。虽然6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物

质作为低毒农药登记管理，并不违反新法禁用剧毒、高毒农药

的规定，但由于目前豆芽生产过程中使用上述物质的安全性尚

无结论，为确保豆芽食用安全，3部委发布该公告，其宗旨与“剧

毒、高毒农药禁用于蔬菜瓜果”的规定一致，都体现了保障公

众身体健康和生命安全的立法目的，以及我国对农药应用于食

品的严格管控措施和严厉监管决心。