2021年能源法——中国能源可持续发展的法律保障(韩晓平)

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由中央15委部局联手，发改委主任、国家能源办主任马凯亲自担纲起草组

长的《能源法》制定工作已经拉开序幕，这将是中国立法进程的一件具有深远

意义的大事，将为国家未来发展的能源保障从法律上建立保障。

纲领性法律

《能源法》与《电力法》、《煤炭法》有所不同，它不会是一部具体化的

局限于行业的法律；

与《节能法》、《可再生能源法》也有区别，不是立足解决每一个层面的

问题而制定的专项法律；

与长达1000多页的《美国能源法案--2005》也不类同，不是一部万事巨细

的统筹性法律。中国的立法框架决定了《能源法》应该是一部纲领性和政策性

的法律，是为国家能源的总体发展建立方向座标，对相关立法进行方针指导，

而不可能仅仅是一部局限性的专业法律。

《能源法》所需要明确的是一些原则，为各种与能源相关的法律法条的制

定和修订确立原则，所以《能源法》确定之后，还需要起草落实大量相关的法

律、法规和政府规章，还需要对已经制定的相关法律进行必要的修订，重新制

定有关的法规和规章，因此，《能源法》的制定将可能引起中国法律的大调

整，将不能适应国家可持续发展大政方针的有关法律条款相应进行一次全面清

理和调整。不管《能源法》制定者的初衷是否如此宏大，但《能源法》的制定

将会掀起一次“蝴蝶效应”，不可避免地成为中国一系列法律大调整的序曲，将

成为中国建立能源资源节约型和环境友好型的和谐社会的法律定向而载入史

册。

稳健立法

因为《能源法》将成为中国的一部纲领性法律，所以我们更需要采取稳健

的立法态度，不能急于求成。中国是全球第二大能源生产国和消费国，制定一

部决定全球1/5人口的能源发展方向性的法律将是一个全新的课题，不仅会影

响13亿中国人的未来，也会影响全球65亿人的整体利益，因此，我们必须采

取一种科学、稳健和全面的立法态度。

中国目前在许多能源问题在认识上还未能统一，许多观点还需要再认识、

再调整；

许多的国际规则还需要再了解、再权衡；

许多的市场规范还需要再摸索，再完善；

许多利益格局还需要再配置，再平衡。立法过程也应该是一个渐进的过

程，随着社会整体认识的提高来逐步完善。

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立法与制定政策不同，法律不宜频发修改，而政策可以适时调整。美国议

会最近通过的《美国能源法案--2005》，就是在2001年布什政府颁布的《美国

国家能源政策》的基础上不断完善制定的，并经过近5年的调整完善过程。中

国在制定《能源法》的工作中也可以参考这一经验，将制定的《能源法（草

案）》先作为《国家能源政策》发布实施，经过一段时间的完善和实践，再将

政策变为法律，避免因为认识不到位，造成立法层面的失误，以至适得其反，

影响能源的可持续发展。

避免失误

全国人大的一些代表们对于制定行业性法律一直存有一个担心，不希望再

发生类似《电力法》尴尬，要避免“将企业利益法律化”，特别是对于垄断性的

行业。《电力法》制定是在电力部政企不分的时代，而且电力部将改制为国家

电力公司已成定局。在这种利益格局下，由当时的电力部政策法规司负责起草

的《电力法》，不可避免的将一些带有企业利益彩的条款也列入进法律，使

《电力法》成为电力改革的障碍之一，制约了中国电力工业的市场化进程，造

成不是“拉闸限电”，就是“产能过剩”，成为社会批评的对象，使国家不得不对

《电力法》进行全面修改。

目前，我国的一些具有一定市场垄断性的国有企业，社会影响力还是比较

大的，对于一些政府部门也存在着“居于强势”的问题，如何避免在《能源法》

起草中既要保障国家利益通过大型国有企业实施，又要避免他们影响立法的公

正性和权威性，这对于《能源法》起草小组的工作是一个重要课题。国家对于

一些行业的改革工作还在继续推进，一些企业还没有适应市场化进程的要求，

我们是要将他们的既得利益通过法律“定格”，还是坚持推动他们“摸着石头过

河”，通过涉越改革开放的河流，登上社会主义市场经济的彼岸，这是立法思想

中必须解决的一个前提。

全球化意识

中国已经是WTO的重要一员，越来越多的国家也已承认中国的“市场经济

地位”，中国的经济正在快速融入全球经济的主流。中国作为国际社会负责任的

大国，制定一部关系全世界能源与环境格局的法律，需要与国际社会进行必要

的协调，并在一些重大方向上需要与主要能源生产国和消费国进行沟通，决不

能闭门造车。美国参议院通过的《美国能源法案--2005》由于缺少与国际社会

协调，过于关注美国自身利益，不仅受到国际社会的批评，也受到国内的质

疑。在全球化的今天，国家的地缘观念正在发生变化，尤其是能源和环境问

题。中国如果仅仅从本国自身的资源和利益出发，不考虑全球市场关系格局，

不兼顾周边国家和全球的共同利益将无助于解决中国的能源问题。

能源与环境影响密切相关。目前由于人类的生产生活，特别是工业化国家

大量排放温室气体造成全球气候环境变化，冬季更冷而夏季更热，人类对于能

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源的需求也因而增加，全球环境陷入了恶性循环。在解决能源问题的同时，我

们不可能不面对环境问题，在保障中国经济发展的同时，我们也需要关注全球

气候环境问题，中国的《能源法》不仅要考虑中国的能源和环境利益，也需要

兼顾全球的共同利益，因为我们生活在“同一个地球”上。

建立执法机制

一个法律能不能很好地被落到实处，关键在于有没有建立相应的执法机

制。《环境保护法》、《电力法》因为有一个执行团队，政府或企业出于自身

需要会比较好的贯彻落实。而《节能法》因为没有相应的执行团队，一直未能

得到很好的实施。中国要制定《能源法》，建立对应的执法机构是非常关键

的。

中国没有一个独立而全局化的能源管理机构，是影响能源各系统协调运行

的重要原因。我国在历史上也曾经成立过“能源委员会”和“能源部”，但是在政

企不分和条块分割的计划体制下，未能很好地开展工作。但是，经过多年的体

制改革，政企已经全面放开，而且越来越多的企业已经从传统意义上的行业化

企业转变为综合能源公司。但在计划经济解体后，市场经济建设的进度未能迅

速衔接，造成了我国能源的各行业之间缺乏协调机制的矛盾越发突出，最近再

次出现的“煤电之争”就是一个很好的例子。

中国的能源已经成为一个全球化的问题，国际机构和各国政府也因为中国

没有能源主管机构而出现沟通不顺的问题。因此，制定《能源法》需要中国尽

快建立相应的执法机构--能源部（委），必须做到说的“组织落实”，需要

建立一个能够对中国能源全面担负起责任的行政管理部门，以保障《能源法》

的顺利实施。