如何看待行政处罚法中听证程序的利与弊行政法文章范文

如何看待行政处罚法中听证程序的利与弊

行政法文章范文

文章摘要：在我国，在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背

景下，行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义，却成为政府的一种管理

工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少，听证更是一个陌生

的词汇。随着社会民主化进程的推进，服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权

益，依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。

在当代中国独特的国情下，我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。

文章关键词行政处罚法,听证,体制

在我国，由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制，行政法只是被

政府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序

法为何物，更不用提听证。而随着后来多项法律，法规的实施，行政听证程序制

度在我国得以确立。然而由于实际现实操作，制度设置和思想观念等多方面因素

的制约，使我国的行政听证制度流于形式，甚至被某些部门所利用，粉饰太平。

使得这项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。

一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷

任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，

这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申

辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政决定整个过程的始终，听证赋予当事人的

进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国，在长期的集权型政治体制和计

划型经济体制的背景下，行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义，却成

为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少，

听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进，服务型政府的逐渐建立。

1

保障公众合法权益，依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢

产生并发展起来。在当代中国独特的国情下，我国行政处罚法中的听证程序有着

许多旧体制的烙印。

(一)缺乏有效的监督机制和救济途径

正所谓：“有权利必有救济”，公民合法权利的保障有赖于健全的监督和

救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面，现行法律法规对此

规定得相当模糊，对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政

决定难以起到强大的监督作用，在这样的情况下，有效的监督机制和救济机制显

得尤为重要，但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制并没

有建立起来。(二)听证笔录案卷排他性原则没有确立

听证笔录案卷排他性原则是指，听证记录应当具有约束力，行政决定必

须根据听证记录做出的案卷做出，否则行政决定无效。

但是，行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第

42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签

字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在

决定中作为唯一依据加以明确规定，使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决

定必须建立在听证笔录的基础上作出，这是对程序正义的基本扞卫，也是听证程

序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决，

那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。

同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力，从而对维护社会

和谐有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力，

这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义，这将相对人在参与

前已对听证会失去信心，导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一

旦听证结果不能如其所愿，即使听证会真正做到公正公开，相对人也将先入为主，

2

极容易产生强烈的不满情绪，很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为

发泄其不满情绪，对社会没有任何益处。

(三)适用听证程序的行政处罚范围过窄

《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚，行政机关

应当事人要求，应举行听证：对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有

异议的。对于没收、数额较大的等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其

他行政处罚有异议的。

第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚，这三种处

罚都属于比较重大的行政处罚;那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比

较重大的行政处罚决定必须举行听证，以保障公民的权利;我们作出如此的推断

可以说是相当合理的。那么，一个奇怪的现象出现了，《行政处罚法》第42条将

吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围，但第32、33条却将与

公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除在外;虽然条文中

写的是“可以”并不是“应当”，但就如笔者上文写到的“等内说”，我们又怎能

期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢?就法律处罚与制裁对公民的影响程

度而言，人身罚的影响程度是最为重大的;行政听证程序本身就是为了保障已经

相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线;然而这防线的基础—法条

本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉;这真是有点啼笑皆非。

退一步说，即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的

家属能够到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂

缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保，无论是担保人或是保证

金;即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应

具有的权利。这样的有条件的权利，行使起来的真正效力有多大本身已很值得商

榷，更遑论其障碍有多大了。综上，我们不难看出，这种排除性的条款及过窄的

适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。

3

二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

(一)适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围

这里提到了排除性条款，那么关键问题出现了，假如以确定适用范围下

限为解决办法的话，关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何

解决呢?答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范

围之外，不管是基于任何的理由，无论是在理论上还是在逻辑上，都是无法成立

的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相

去甚远，这样的条款将公民最重要的权益排除在外，即便其他处罚决定都适用听

证程序;限制人身自由的处罚决定却与听证无缘，听证程序对公民的保障又能有

多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚，是促进行

政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型

服务性政府的必然要求，是我国行政法的价值内涵的重要体现，也将是我国行政

程序法的必然发展趋势。

(二)确立听证笔录案卷排他性原则

听证应坚持“案卷排他原则”，这是毋庸置疑的。因为，听证的目的是

对行政决策进行判断与决定，通过听证保证行政行为的公开性与公平性;而听证

笔录是记录整听证过程的重要文书，其可以说代表了整个听证过程。假如如此重

要的文书却仅仅是行政决策的依据之一，不具备终局法律效力的话，那么听证程

序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。

《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录

应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可

谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔

录，做出行政许可决定”，但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。

因此，笔者认为，将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处

4

罚法》中，对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的

怀疑及不满情绪有很大帮助。

那么，在实际运行和操作中，我们又应该使得这项重要的原则得以实施

呢。

首先，必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请

各位注意的是，是以“所记载的.....”为最优先，这是对笔录效力的绝对肯定，

这才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次，必须将听证笔录的内容、

格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前

提只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定，那么该笔录才有足够的公信力

作为行政决策的唯一依据，这是程序正义的要求，同时也是限制行政机关权力的

重要措施;退一步讲，即使听证结果不如当事人预期，由于有了严格规范的听证

笔录作为依据，也能降低当事人的不满情绪。

(三)建立有效的监督机制和救助途径

在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷，

因此，为了完善行政听证制度，使之真正发挥作用，非常必要的建立与之相适应

的监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机

制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督，于相对人则是一种权利救济。

即使我们的听证制度设计得再完美，如果没有相对应的法律责任机制，也无法得

到真正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于，行政主体在听证程序的

具体规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制，行政听证也不

过就是一纸空文。

另外，我们要建立全面有效的监督机制，如以社会组织、社会舆论监督

听证行为，以立法机关、司法机关监督听证行为等。除了完善有关立法，并通过

司法机关进行有效监督外，舆论监督是一项非常有力的武器，随着社会民主进程

5

的发展，舆论监督在其中扮演者日益重要的角。保障舆论自由，通过舆论形成

强大的社会监督，通过人民来监督，再加上法律上的保障，这样才能形成一个完

善的行政听证监督机制。

把听证程序引入到行政处罚法中的这项举措在当年在我国是一项重要

的举措，然而，从十几年间的实践来看，效果并不尽如人意。造成这种现象的原

因是多方面的，有其本身立法上的缺陷，也有社会法治观念的有待提高，而更多

的往往是具体实施过程中的不足。针对这些缺陷，本文从立法技术、执法监督、

社会法律观念等几个方面提出了一些看法，限于作者水平，还有待于今后进一步

提高，希望本文能对行政听证制度的发展有所助益。

6