(管理制度)北京市代建制管理办法

北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）

北京市发展和改革委员会

发布日期:2004.03.01-实施日期:2004.03.01

(京发改〔2004〕298号)

各有关单位：

市发展和改革委起草的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法

（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行，且将试行

中遇到的问题及时反馈我们。

特此通知。

附件：北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）

二○○四年三月壹日

北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）

壹、总则

第壹条为进壹步深化固定资产投资体制改革，充分利用社会专业化组

织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效

益，规范政府投资建设程序，依据国家有关法律、法规和《北京市政

府投资建设项目管理暂行规定》（京政发[1999]31号）有关规定，特

制定本办法。

第二条于本市行政区域内，政府投资占项目总投资60%之上的公益性

建设项目，适用本办法。

本办法所称代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项

目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织

实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照

合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制

的建设项目的审批程序不变。

本办法所指公益性建设项目，主要包括：（1）党政工团、人大政协、

公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。（2）科

教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。（3）见守所、劳教所、

监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。（4）环境保

护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。（5）其他公用

事业项目。

第三条市发改委牵头负责实行代建制的组织实施工作；市财政局对代

建制项目的财务活动实施财政管理和监督；市有关行政主管部门按照

各自职责做好关联管理工作。

第四条政府投资代建项目的代建单位应通过招标确定。市发改委负责

政府投资项目代建单位的招标工作，各关联专业部门按照职责分工参

和或配合招标工作。

第五条政府投资代建项目按照《招标投标法》、《北京市招标投标条例》

和《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》有关规定，由代建单位

对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。

第六条政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，市发改委、

使用单位、代建单位三方签定关联项目委托代建合同。

二、代建单位和使用单位职责

第七条政府投资代建项目的代建工作分俩阶段实施：

（壹）招标确定项目前期工作代理单位。由中标的项目前期工作代理

单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究方案、勘察直

至初步设计实行阶段代理。

（二）招标确定建设实施代建单位。由中标的建设实施代建单位负责

根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工

验收实行阶段代理。

根据项目的具体情况，政府投资项目的代建形式，也能够委托壹个单

位进行全过程代建管理。

第八条政府投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位

必须是具有相应资质、且能够独立承担履约责任的法人。

第九条前期工作代理单位的主要职责：

（壹）会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性

研究方案；

（二）组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，且将招标投标书面

情况方案和中标合同报市发改委备案；

（三）组织开展项目初步设计文件编制修改工作；

（四）办理项目可行性研究方案审批、土地征用、房屋拆迁、环保、

消防等有关手续报批工作。

第十条建设实施代建单位的主要职责：

（壹）组织施工图设计；

（二）组织施工、监理和设备材料选购招标活动，且将招标投标书面

情况方案和中标合同报市发改委备案；

（三）负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和

消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；

（四）负责工程合同的洽谈和签订工作，对施工和工程建设实行全过

程管理；

（五）按项目进度向市发改委提出投资计划申请，向市财政局报送项

目进度用款方案，且按月向市发改委、财政局及使用单位报送工程进

度和资金使用情况；

（六）组织工程中间验收，会同市发改委、使用单位共同组织竣工验

收，对工程质量实行终身负责制；

（七）编制工程决算方案，报市发改委、财政局审批，负责将项目竣

工及有关技术资料整理汇编移交，且按批准的资产价值向使用单位办

理资产交付手续；

第十壹条项目使用单位的主要职责：

（壹）根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出

项目使用功能配置、建设标准；

（二）协助前期工作代理单位和建设实施代建单位办理计划、规划、

土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续；

（三）参和项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；

（四）监督代建项目的工程质量和施工进度，参和工程验收；

（五）监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情

况；

（六）负责政府差额拨款投资项目中的自筹资金的筹措，建立项目专

门帐户，按合同约定拨款。

三、代建项目组织实施程序

第十二条使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报市

发改委审批。

第十三条市发改委批复项目建议书，且于项目建议书批复中确定该项

目实行代建制，明确具体代建方式。

第十四条市发改委委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家

和市有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，市发改

委和前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合

同》。

第十五条前期工作代理单位应遵照国家和市有关规定，对项目勘察、

设计进行公开招投标，且按照《前期工作委托合同》开展前期工作，

前期工作深度必须达到国家有关规定。如果报审的初步设计概算投资

超过可行性研究方案批准估算投资的3%或建筑面积超过批准面积的

5%，需修改初步设计或重新编制可行性研究方案，且按规定程序报

原审批部门审批。

第十六条市发改委会同市规划等部门，对政府投资代建项目的初步设

计及概算投资进行审核批复。

第十七条市发改委委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项

目初步设计及概算投资编制招标文件，且组织建设实施代建单位的招

投标。

招标代理机构受市发改委委托，依法组织建设实施代建单位公开招

标，提出书面评标方案和中标候选人，报市发改委审定，且抄送市财

政局。其中市重大项目建设实施代建单位中标人，应报市政府批准后

确定。

第十八条市发改委和建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项

目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定于建设实施阶段代行

使用单位职责。《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供

工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行

业特点，于项目招标文件中确定。

第十九条建设实施代建单位应按照国家和市有关规定，对项目施工、

监理和重要设备材料采购进行公开招标，且严格按照批准的建设规

模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制

项目预算，确保工程质量，按期交付使用。严禁于施工过程中利用施

工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和

总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建

设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报市发改委审批后，

再按有关程序规定向其它关联管理部门报审。

第二十条政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目

代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手

续。工程验收合格后，方可交付使用。

第二十壹条自项目初步设计批准之日起，前期工作代理单位应于壹个

月内，向使用单位办理移交手续。自项目竣工验收之日起，建设实施

代建单位应于三个月内按财政部门批准的资产价值向使用人办理资

产交付手续。

第二十二条前期工作代理单位和建设实施代建单位要按照《中华人民

共和国档案法》的有关规定，建立健全有关档案。项目筹划、建设各

环节的文件资料，均要严格按照规定收集、整理、归档。于向使用单

位办理移交手续时，壹且将工程档案、财务档案及关联资料向使用单

位和有关部门移交。

第二十三条前期代理单位和建设实施代建单位确定后，应当严格按照

《前期工作委托合同》和《项目代建合同》约定履行义务，不得擅自

向他人转包或分包该项目。

四、资金拨付、管理和监督

第二十四条项目前期费用由前期工作代理单位管理，且纳入项目总投

资中。《前期工作委托合同》签订后，市发改委安排部分前期费用，

前期工作代理单位根据实际工作内容和进度，提供有效的合同、费用

票据，经项目使用单位审核确认后，方可报销。市发改委将前期费用

资金计划下达给前期工作代理单位，由市财政部门直接拨付前期代理

单位用于项目前期工作。

第二十五条项目建设资金由建设实施代建单位负责管理。《项目代建

合同》签订后，市发改委根据国家和市政府有关规定，批准该项目正

式年度投资计划，且根据项目具体进展情况，实施按进度拨款。建设

实施代建单位根据实际工作进度和资金需求，提出资金使用计划，经

项目使用单位和监理单位确认后，报请市发改委安排建设资金。市发

改委将建设资金投资计划直接下达给建设实施代建单位，由市财政部

门拨付给建设实施代建单位按规定使用。

第二十六条前期工作代理单位和建设实施代建单位应严格执行国家

和北京市的建设单位财务会计制度，设立专项工程资金帐户，专款专

用，严格资金管理。

第二十七条前期工作代理单位管理费和建设实施代建单位管理费，于

招投标中确定。前期代理单位管理费和建设实施代建单位管理费最高

可按管理费总额的3：7比例确定。

第二十八条试行代建制的项目，条件成熟的，要逐步开展部门预算和

国库集中支付试点工作。

第二十九条前期工作代理单位应每月向市发改委报送《项目前期工作

进度月报》，建设实施代建单位应每月向市发改委和市财政局分别报

送《项目进度月报》，监理单位应每月向市发改委和市财政局分别报

送《项目监理月报》。

第三十条市有关部门依据国家和北京市有关规定，对政府投资代建制

项目进行稽察、评审、审计和监察。

五、奖惩规定

第三十壹条前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进

行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作，未经批准

擅自邀请招标或不招标的，由市有关行政监督部门依法进行处罚，市

发改委可暂停合同执行或暂停资金拨付。

第三十二条前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量

缺陷而造成工程损失的，应按照《前期工作委托合同》的约定，承担

相应的赔偿责任。同时，该前期工作代理单位三年内不得参和本市政

府投资建设项目前期工作。

第三十三条建设实施代建单位未能完全履行《项目代建合同》，擅自

变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资

增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额壹律从建设实施

代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项

目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有

资金支付。同时，该建设实施代建单位三年内不得参和本市政府投资

建设项目代建单位投标。

第三十四条于政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，

发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存于违纪违规行为，市发

改委可中止有关合同的执行。由此造成的损失由前期工作代理单位或

建设实施代建单位赔偿。

第三十五条项目建成竣工验收，且经竣工财务决算审核批准后，如决

算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参和分成。其中

不低于30%的政府投资节余资金作为对建设实施代建单位的奖励，其

余节余部分上缴市财政。使用单位自筹资金节余部分分成办法，由使

用单位于代建合同中确定。

六、附则

第三十六条本规定自发布之日起实施。

实施“代建制”管理，推进政府投资管理改革——访北京市发展和改

革委员会投资处副处长李三忠

日期:2004-11-25

文章页数：[1]

为了有效解决北京市政府投资建设的公益性项目中，政府对项目单位

超投资、超规模、超标准缺乏约束等问题，市政府从2002年起开始

实施“代建制”试点，取得了明显效果。进入2004年，市政府将加

大政府投资管理改革力度，“代建制”将于更大范围实行。我们就此

采访了市发改委投资处副处长李三忠。李三忠处长就目前北京市实施

“代建制”的必要性、“代建制”管理的优势、北京市实施“代建

制”管理的试点情况，以及下壹步的打算等回答了记者的提问。

记：请问什么是代建制？为什么要于政府投资项目中采用代建制？代

建制要解决目前政府投资中的哪些矛盾？

李：公益性政府投资项目“代建制”，就是指政府通过招标的方式，

选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的

投资管理和建设实施组织工作，严格控制投资、质量和工期，项目建

成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目

建设的投资主体职责。

于当前我市政府投资建设的公益性项目中，政府缺乏约束项目单位超

投资、超规模、超标准等行为的有效手段，致使“三超”现象极为严

重，目前几乎百分之百的政府投资项目均存于着“三超”问题，有的

建设项目超投资达壹倍之上。

造成政府投资建设项目“三超”的原因，表面上是由于部分项目单位

专业管理经验不足，但其深层次的原因于于缺乏政府投资约束机制。

于现行政府投资项目管理体制下，项目使用单位、承建单位和监理单

位均是超投资、超标准的受益者，政府于整个项目实施过程中，于法

律地位上实际上没有过程控制和追究责任的权力，政府对政府投资的

监管实际上处于失控状态。这壹问题突出地反映了我市现行政府投资

建设项目管理机制已到了非改不可的地步。

解决政府投资建设项目“三超”问题，根本出路于于深化投资体制改

革，对公益性建设项目，实行“代建制”。

记：实行“代建制”的关键是什么？

李：实行“代建制”的关键于于用公开竞争制选择具有专业素质的代

建单位、用经济合同来约束代建单位执行代建合同约定的代建任务。

通过对公益性政府投资建设项目实施“代建制”管理，从根本上解决

政府投资项目“三超”问题。

记：实行代建制能够给政府带来什么效益？目前北京市是否已具备了

实施代建制管理的条件？

李：和现行政府投资项目管理体制相比，对公益性政府投资建设项目

实行“代建制”管理，具有明显的优势：

1、能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止“三超”行为

的发生，（1）代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成

本，体现了市场竞争意识。（2）代建单位具有丰富的项目专业管理经

验，有助于提高政府投资建设项目管理水平。（3）代建单位和政府、

使用单位三方签订《代建合同》，通过合同约束三方的行为，有利于

排除项目实施中的各种干扰（主要是项目单位提出的“三超”要求），

符合法制理念。（4）代建单位须依照《代建合同》的约定，向政府缴

纳壹定比例（10％-30％）的履约银行保函，为从经济上制约代建单

位的违规行为提供了保障。（5）对项目竣工验收后决算投资低于批准

投资的，可按财政关联规定，从节余资金中给予代建单位进行提成奖

励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。

2、能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位

的责任意识。于“代建制”项目中，项目使用单位主要职责是负责提

出项目功能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督。（1）

由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项目能够满足使

用单位要求。（2）项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱

出来，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意

性。（3）能够使项目使用单位集中力量加强对建设工期、质量和资金

合理使用的监督，把项目使用单位从决策角转变为监督执行角，

有利于规范政府投资项目管理行为。

3、有助于加快实现政府职能转变。对“代建制”项目，政府主要把

握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助

于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。

目前，北京市实施“代建制”管理的条件已经成熟。

首先，政府投资项目“三超”问题已经引起了市委、市政府、市人大、

市政协和广大人民众的极大关注。当前政府投资建设项目“三超”

现象的面之广、规模之大，已经到了改革开放以来最严重的时候，每

年均有大量的人大代表建议、政协委员提案和专家来信，提出改进政

府投资项目管理的要求，市委、市政府领导对此也多次批示，要求尽

快到解决问题的办法。尽快实施“代建制”管理，从机制上彻底解

决这壹问题，已成为刻不容缓的选择。

第二，实施“代建制”管理符合国家投资体制改革方向。由国家发改

委起草、经国务院原则通过的《投资体制改革方案》明确指出：“对

非运营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选

择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资、质量和工期，

建成后移交给使用单位。”我市试行“代建制”的思路和国家投资体

制改革的方向是壹致的。

第三，试点效果非常明显。

第四，已经进行了大量的前期准备工作。北京市发改委已向社会公开

政府实施代建制的信息，且正于筹建代建单位库。

记：北京市从2002年就开始进行代建制试点，效果如何？

李：从2002年起，市发改委已经于回龙观医院、市残疾人职业培训

和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等项目中实行了“代建

制”试点，截止目前，回龙观医院已经竣工交付使用，北京市疾病预

防控制中心已完成代建单位招标、签订《代建合同》，市残疾人职业

培训和体育训练中心已经完成征地和编制完可行性研究方案。从结果

上见，效果非常明显：项目专业管理水平明显提高，可行性研究方案

等项目前期工作明显深入，初步设计方案按照可研方案要求反复修

改，代建单位管理行为极为慎重，工程质量、工期和资金使用完全符

合合同要求，建设实施中的临时改动基本杜绝。

记：当前于国外或国内其它地区（如香港、深圳）是由工务局实施政

府投资项目，这种做法和代建制相比利弊各是什么？

李：和设立工务局进行政府投资项目专项管理的设想相比，“代建制”

的优势非常突出：（1）更符合国家投资体制改革方向。（2）体现了市

场竞争意识，避免搞垄断。（3）不需要增设新的机构，避免了机构、

职能重迭。（4）能够从机制上防止超概算行为的发生。而工务局模式

最大的弱点于于缺乏超概算行为的责任追究经济承担能力。

记：请您介绍壹下市政府于实施“代建制”管理上下壹步的打算。

李：根据国家投资体制改革方案的部署，2004年，我们要重点推进

政府投资管理改革，打破传统的政府投资直接拨款的模式，实现政府

投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事

中、事后监管转变，对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招

标，对公益性项目要试行“代建制”，对政府投资的重点项目要上网

公布，让社会监督。

为了使于公益性政府投资项目中推行代建制管理做到有据可依，有关

工作做到规范、有序、衔接，于深入研究且多次征求国家发改委以及

市法制办、市编办、市财政局、市国土资源房管局、市规划委等市有

关部门的意见的基础上，市发改委已于2003年12月向市政府上报

了《北京市政府投资建设项目代建制管理试行办法》。