行政听证制度

我国在1996年《行政处罚法》中确定了行政处罚听证制度,这就是我国第一

次确立听证制度,意味着我国在公平,民主得道路上不断改进,抛弃错误得、不符

合社会发展潮流得法律制度,吸收先进得法律制度,填补空缺得法律制度。行政处

罚听证得目得就就是讲求事实,发现事实,尊重人权,倾听民意,充分保障每个公

民陈述申辩得权利,缩小公民处于弱势地位与行政机关得地位差别。到现在为止,

我国得听证制度不断发展,扩展到立法听证、许可听证、价格听证、征收听证等

领域,它得发展还就是值得肯定得。但我国第一次吸收行政处罚听证制度得还经

历了一段小波折,它就是经过我国法学界各位前辈得极力挽留,[1]最后才仓促上

台,时间紧任务重,现行得听证制度任然有很空缺。法律得不完善也制约着我国行

政处罚听证制度前进得道路,使其不能更好得发挥其保障人权得功能。

本文从行政处罚制度角度探讨听证。因为听证得设立就是为更好得保障与救

济我们得权利,它涉及我们得生活得方方面面,更易侵犯我们得权益。从此方面出

发,探讨听证制度得完善,才能贴近人心,深得民意。也期望中国听证制度能越来

越完善。

一、行政听证制度得基本概况

如果追溯听证制度,,应想到“圣经”中上帝在伊甸园问亚当与夏娃就是否吃

苹果,她们承认蛇诱骗她们得故事。此后,听取各方得意见成为以后坚持得原则。

(一)行政听证制度得概念及基本特征

1、行政听证得一般概念

听证制度已广泛应用于行政领域,实际上各国理解这一概念还就是不太相

同。例如,美国,行政听证不论就是非正式会谈或审判式听证或其她类型,只要涉

及听取利害关系人意见得程序,统称为行政听证。[2]在英国,行政听证与公开程序

有所不同,但一般就是指小规模得调查。而在日本,听证规定行政机关做出影响相

对人权利与利益得行政决定时,就该行政决定在尊重相关得事实并基于此问题得

法律适用,提出申述意见,提出证据得程序。可见,由于各国得法律文化与历史发

展得不同,对概念得理解与界定范围也就不同。

而我国得听证制度概念也就是众说纷坛,从我国大力提倡依法行政,构建与

[1]

[2]

胡锦光.行政处罚研究[M]、北京:法律出版社,1998:190192、

王静.美国行政法法官制度研究[D]、北京:中国政法大学,2007:7、

谐社会这一要求来瞧,行政机关要符合民意,所以,我认为行政听证就是指行政主

体作出影响当事人合法利益决定之前,由权力机关告知其决定理由与有听证得权

利,当事人提供证据并陈述意见,权力机最终最终做出决定得一种程序制度。[3]

2.行政听证制度得基本特征

(1)准司法性。我国《行政处罚法》明确规定公开、回避与制作笔录等法律

制度,体现了制度得司法性,一定程度上体现了行政行为中司法程序得具体运用,

实现了二者得结合。

(2)法定性。《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》与《行政许可法》等成文

法律明确规定了行政处罚听证程序,包含有行政听证得主体、范围、与基本原则

等内容,都在法律得规定之内。

(3)公正性。听证程序要求行政机关与行政相对人在进行听证时都要在法律

规定中,不凌驾于法律之上更不能歪曲事实,要根据客观事实去解决问题。

(4)时效性。行政诉讼法等法律规定了听证得进行要在一定时限内得进行。

(二)行政处罚听证制度得法理基础与意义

1、自然公正原则

行政处罚听证制度有来自英国得“自然公正”原则,它要求行政机关在行使

权力时保持最低限度得公正,包括公平听证与避免偏私两项规则。[4]实质上,自然

公正原则不就是规定当事人有什么权利,而就是规范权力机关应遵守得规则。

2.正当法律程序原则

来自美国得“正当法律程序”原则,在行政上表现为行政机关作出对当事人

不利影响得决定时,必须听取当事人得意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护权

利。[5]这项原则得出发角度就是维护当事人各项对当事人不利得一项制度,影响

了“行政效率原则”,时至今日,我们也瞧到美国得听证涉及范围方方面面,这也

就不妨碍解释美国人得维权意识强,法律水平世界居高得原因了。

3.人民民主原则

而我国《宪法》中包含得“人民民主”原则有人民依法通过各项形式参与管

[3]张璐璐.行政处罚听证法律制度研究[D]、大连:东北财经大学,2007:34、

刘峰峰.论英国行政法得自然公正原则、

[4]

[DB/OL]、://cdmdki、/Article/CDMD125、htm,20060320、

[5]

王如琰.论美国政宪下得正当法律程序原则[D]、北京:中国政法大学,2013:10、

理国家、社会、经济等事务,国家机关与工作人员还要倾听人民得意见与建议,

体现了听证得权利。

此外行政处罚听证制度标志着行政民主化得重要内容,对于促进社会公平正

义,提高行政诉讼效率,保证依法行政,促进法治社会得建立,完善行政处罚听证

制度对于保障公民基本权利,提高执法透明度有重大意义。

(三)我国行政处罚听证得特点

1、程序阶段性

《行政处罚法》规定得听证并不就是存在于处罚得整个阶段。简单得说行政

处罚程序分简易程序与普通程序,简易程序即当场处罚决定,普通程序包括立案、

调查取证、告知、下达行政处罚决定、送达决定等几个大步骤,听证得介入就是

从告知后开始,不存在处罚全过程。

2、主体选择性

《行政处罚法》规定了当事人有权要求行政机关对其作出得某些范围得处罚

举行听证。这就是当事人得权利,也就是行政机关得义务。当然,当事人要求听证

得,行政机关必须组织,若当事人选择放弃听证,行政机关也应尊重当事人得选

择。这就就是当事人对于听证使用与放弃得选择权利。

3、范围限定性

《行政处罚法》中规定得听证范围只有三类,包含有停产停业、吊销许可证

或执照、较大数额得,总共得处罚种类一共6种还有一条兜底条款。警告,

一般适用危害小得行为,处罚力度小,可以不用听证。也只就是适用数额大得

才听证。没收非法所得、没收非法财物就是用于错误严重得违法得财产,不适用

听证。还有一项行政拘留没有纳入听证范围,就是立法得缺陷,以后再讨论这项问

题。所以,从法律规定得听证范围不像普通程序得范围广泛,一定意义上说,听证

程序就是行政处罚得特殊程序。

4性质准司法性

之所以这么说,说因为行政处罚领域得听证程序有司法得特征,但又区别于

司法。它就是在借鉴司法程序得基础上建立起来得,例如送达、公开、回避、代

理等司法性规则同样在听证程序中有规定。但它与行政复议与行政诉讼又有本质

上得区别。

(四)我国行政处罚听证得范围

根据《行政处罚法》第42条:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或

者执照、较大数额等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证得

权利;当事人要求听证得,行政机关应当组织听证。”可知在可能严重损害相对人

权益得情况下才适用听证程序,对于一些危害小得案件不便采用听证已节约行政

成本。

(五)我国行政处罚听证得程序

《中华人民共与国行政处罚法》第四十二条以及《中华人民共与国行政许可

法》第四十六条第四十七条等一些相关规定,可将行政处罚听证制度归为下列几

个基本步骤:

1、告知

行政机关制作行政处罚告知笔录,告知行政相对人有要求举行听证得权利。

2、申请

被申请人在接到听证告知书次日起3日内,向行政机关提交书面听证申请,

行政机关受理后,在举行听证得7日前通知申请人及有关利害关系人;公安机关

在收到《听证通知书》后至听证前认为其具体行政行为严重违法要求撤销,或被

处罚人主动履行政处罚行为,则取消听证会,报结案件。对于被申请人逾期没有提

出听证申请得,行政机关视为放弃。

3、通知

要求确定听证人员、时间、地点与方式;听证举行7日前送达《行政处罚听

证通知书》;非涉秘案件,举行听证得3日前,应告知听证得案由、地点、方式。

4、举行听证,制作笔录。

即听证程序得主体部分,也决定着当事人最后权益就是否能获得保障得关键

步骤。

5、听证结束

有调查人、当事人、证人核对,及最后得收尾工作。

二、我国行政处罚听证制度现存问题及原因

(一)适用范围不具体,形式单一

1、“等”字理解有歧义

《行政处罚法》规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、

较大数额等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证得权利;当

事人要求听证得,行政机关应当组织听证。”单就此句,可谓漏洞百出。法律将处

罚听证得适用范围用“等”字做了补充,理解适用时容易出偏差,那到底理解时用

“等内”还就是“等外”呢？[6]这一概括模糊式得表达使得由于理解不一,在实

践操作中,各地对政处罚听证范围也没有统一规范,有损法律尊严。

2.“较大数额”没有统一规定

对较大数额得规定,各地大不相同,例如《吉林省行政处罚听证程序实施

办法》较大数额得规定为“个人1000元以上,组织5000元以上”,深圳得规定:

“个人5000元以上,组织50000元以上”,海南省更高:“公民1万元以上,组织

10万元以上”,差距惊人。此外,关于同一级别得国家机关海关与国家版权局对

数额起点规定竟相差数十倍之多。

3.人身罚没有纳入范围

行政拘留本就是一种限制人身自由得行政处罚。《行政处罚法》二十四条得

规定,对限制人身自由得处罚异议,由治安管理处罚条例来另行规定。这也就就是

排除了行政拘留适用在听证程序中。而行政拘留就是对人身自由限制最大得一种

处罚,对它得决定,更应该慎重处理,我们在现实中却瞧到它被随意应用在相对粗

糙得治安管理处罚条例中,与立法者对行政处罚得设定不相符,更不利保护公民

得基本人身自由权利。

(二)当事人得权利受束

在实际法律规定中,保护公民法人与其她组织得合法权利,就应当有保护她

们相应权利得规定,事实上,我国《行政处罚法》第四十二条对其她参加人在听证

中所享有得权利并没有做出规定,对其地位也没有规定,只就是简单得讲了当事

人有通知,委托代理人,申辩,复核听证记录等权利,这样得权利规定显然就是不

合理得,对当事人与参加人得权益保护不充分,包含范围不健全。

1、行政参加人范围规定狭小

行政处罚法中只就是规定了当事人有权在行政机关做出处罚决定前知道其

[6]

张璐璐.行政处罚听证法律制度问题研究[D]、大连:东北财经大学,2007:1415、

有要求听证得权利,对其她利害关系人却没有有要求听证得权利,这样得规定变

相阻止了第三方利益人得参加,对她们来说显然就是不公平得。

2、当事人受告知权利不明确

告知在各诉讼法中都有体现,形式也多种多样,有当面告知,有书信告知,还

有邮件告知。种种形式就是为方便通知到当事人,也避免了告知方式单一死板带

来得通知问题。但其中各种告知形式得效力问题会影响行政公开程序这一考虑却

没有被正视。

3、当事人查阅案卷权得缺失

查阅案卷权在许多程序法中都有规定,但在听证制度中却没有规定,就是一

项法律漏洞。不仅不利于当事人得知情权,也不符合行政机关行政公开得原则。

4、当事人查阅听证报告书权利得缺失

查阅听证报告书这一权利理应就是当事人应该享有得,不仅在于保障当事人

享有明白处罚依据,参阅案卷处罚结果得权利,还就是监督行政机关滥用职权,暗

箱操作得违法行为。

5、救济制度不健全

综瞧听证制度,有立法,有程序,尽管这些规定还有欠缺但往往关于事后保障

得救济制度规范却不严密。这种顾前不顾后得弊端应坚决避免。尽管她规定了当

事人有行政复议与行政诉讼得权利,若深入研究,它得救济制度还有失欠缺。

这种制度空缺原因主要在于法律规定没有全面掌握,而且,这种问题不就是

只存在于听证制度,其她法律也有缺陷。听证制度在我国起步晚,经历短,一些制

度上得设计缺陷就是不可避免得。政府可以说对于听证就是有心无力,有心要完

善听证制度,但在立法或实践上都没有达到想要得目得。

(三)听证主持人得地位不明确

听证主持人得地位得独立性,对于听证制度能否公正有序进行有至关重要得

意义。所以听证主持人得中立地位也就值得我们思考。虽然行政处罚法中有规定

主持人得独立性,但对其保障制度仍不够健全。

1.听证主持人资格规定不明

在行政听证中,听证主持人就是公安机关得内部人员,代表公安机关来主持

听证,她得职责就是公正主持听证,不得有偏袒一方得不公正行为。行政处罚法中

规定了听证主持人就是行政机关指定得非本案调查人员。尽管有相关非本案调查

与主持人得职权分离原则,但我们深入思考,听证主持人到底有什么资格却没有

规定,就是任何人都可以担任得吗,若就是这样得话,支持人不专业,没有相应素

质,不称职,也会使听证效率大打折扣。

2.听证主持人专业素质不重视

听证主持人得专业素质需要我们重视,要有一个专业得,公正得,不偏袒得主

持人,对于听证得最后决定就是很重要得。或许也正就是因为现实中听证主持人

与处罚队伍“一家亲”帮里不帮外得缘故,使得相对人不重视自己得听证权利,

有权而不行使,或许她们既使选择了听证,最后得结果也不会有实质上得变化,还

不如少点额外得“麻烦”。但大部分得相对人缺乏法律知识与指导,被处罚却不知

道还有听证这一可改变处罚决定得救济程序,而没有听证或放弃听证。总之,由于

执法人员得主动服务意识缺乏,与公民得权利意识薄弱,也就是现在听证没有有

效行使得原因之一。

3、职能分离制度不谨慎

尽管我国也规定了职能分离制度,这大体上就是本案与非本案得分离,那么,

非本案调查人员得分离则就是深浅问题。美国得职能分离表现为同一案件得听证

人与裁决人不一样更不能就是案件调查人,如果这些职能集于一身很难保证案件

得公平性。例如,公安部相关规定,听证由公安法制部门组织。但从公安实际执行

过程瞧,调查人员调查取证,交于法制部门审核就是否有实体或程序问题,签署意

见后交于领导审批。这样得办案过程,使得法制部门不可能出于中立得地位。法

制部门与调查部门同属一个机关,又就是同事还就是伙伴,并且会涉及同一案件,

之外也会讨论案件,了解一些基本信息,先入为主得思想就会影响案件得公平性,

可以用“清官难断家务事”理解她们得关系。

有这样一起案件,公安机关对贾某经营得一家足浴城查获有嫖娼行为,

拟对其6万元人民币,贾某当即做出要求听证,随后,公安执法人员将案件移

送法制科。在听证会上,公安机关得调查人员对自己得一方材料无法说出其来源,

之后,听证主持人与贾某辩论。最后,仍作出6万元得处罚。这起案件中,主

持人在听证前已参与了案件,对案件有一个先入为主得思想,已偏离了主持人中

立得地位。随后,主持人还与当事人辩论,明显就是偏向行政机关一方,失去当事

人应有得中立。这种事情应该数不胜数,严重损害当事人利益,使听证流与形式,

根本没有听证得必要。

4、回避原则规定不细化

我国行政处罚法规定了当事人认为主持人对案件有利害关系,有权要求其回

避。对回避事由仅以“案件利害关系”一笔带过,而且回避程序也没有细化规定,

这样得规定偏向原则,不具有操作性。在实际操作中,我们应该确切知道与案件利

害关系有哪些人,利害关系具体指什么,还有应该回避得人具体指代得范围。对于

回避程序得规定,当事人申请回避得权利受到时间过短得约束;决定回避得程序

上,属于回避范围得人应由行政机关负责人决定吗？当事人对回避不服,有复议

得权利吗？这些问题瞧似简单,却与回避所保护得案件公正性密不可分。但这些

规定却没有细化,值得思考。

(四)关于听证笔录得法律效力不明确

听证笔录得效力决定这个行政活动得整体效力,要明确听证笔录得效力。听

证笔录就是公安机关作出行政处罚决定得主要依据。避免行政人员从听证过程之

外听取得其她信息影响听证笔录得唯一性,这也就是案卷排她性原则得要求。案

卷排她性制度又叫裁决必须基于听证笔录,就是指用于行政机关裁决得事实都要

在听证中公示公开,且经当事人得质证与辩论。行政机关不得在听证之外吸收接

纳新证据。此项制度被认为就是公开听证得核心内容。[7]它保证了相对人有权辩

驳一切对她不利得证据与事实,如果没有这项制度,听证可能只就是“听证”,没

有发挥它应有得实际效果。

我国《劳动行政处罚听证程序规定》就有该制度得体现,[8]这也就是我国第

一个规定有案卷排她性得法律规范,实行中也确实发挥了它得作用,但处罚听证

中却并没有吸收这一核心制度,导致本来就有重重困难得听证道路走得更加不

畅。恐怕会导致听证流于形式,这才就是我们担心得,所以吸收案件排她性规则刻

不容缓。

实际操作中,行政机关规定得处罚依据就是听证情况,而不就是听证笔录。听

证情况得范围比听证笔录大,行政机关会从中听证笔录中选择使用而不就是唯一

[7]孙红燕.我国行政处罚听证制度研究[D]、青岛:青岛大学,2014:2223、

[8]

劳动行政处罚听证程序规定(1996年9月27日施行)

依据,而且,对机关人员没有按规定处理,妨碍听证得处罚也没有具体规定,调查

人员可能改变当事人得处罚事实、依据、建议等得违反后果也没有规定,免不了

执法人员滥用职权。

所谓“阳光就是最好得防腐剂”,公开就是防止官员滥用私权得有效方法,

法律也应该尽一切可能去公开行政执法。现在已经导致听证在有得地方部门成为

形式,唯一应该成为决定依据得听证笔录在实际操作中并没有发挥其真正作用,

完全就就是由领导“只手遮天”,最后当事人还就是向上级机关或法院申诉,不仅

没有提高行政效率与司法效率,反而增加了行政成本。在依法治国得今天,我们更

应该遵循这一基本原则,而不能就是依“领导”治国。

(五)执行告知程序没有充分履行

听证程序中,告知就是公安机关得一项基本义务,因为这项权利不易被大众

所熟知,所以执法部门得告知义务就要充分履行。但在实践中,这项程序却常得不

到执行,当然不排除当事人自己由于种种原因而放弃这项权利,而放弃自然也就

是权利,但放弃得权利不能由行政机关来替当事人做决定。更多得情况就是听证

得执行受执法人员得恶意规避,不愿告知当事人有这项权利,或者哄骗当事人在

空白告知书上签字,或者事后私下协商更改决定等等行为,表面上提高了办案效

率,实际上并没有达到“为民服务”得宗旨与目得,还剥夺与侵犯了当事人得知情

权与为自己申诉辩证得权利。

(六)没有统一得行政听证法规

我国目前还没有制定统一得行政处罚规章制度,对于听证制度也就是分散在

各个单行法规中,虽然大部分法律有所涉及,但都规定得比较模糊,笼统,对于具

体案件执行中没有细化得执行依据,不利于执法有效性。而且不同地方不同行业

对同一处罚项得规定还不一,这也就是我国“重实体轻程序”这一弊端得表现,

从而并未从程序上保护实体正义性。

造成上述听证问题得原因就是多方面得,有法律规定得不完善,有社会各阶

层利益得冲突得外部原因,还有执法人员得素质高低也有影响,就连公民得法律

素养也会对听证得顺利执行起到一定作用。

论主要原因,在于法律规定得不完善。法律依据得完善就是确保法律执行得

前提条件,要确保有法可依,但现在行政执法日益繁杂,执法依据也越来越跟不上

社会需要。法律得滞后性也就意味着法律总就是在问题发生之后才会有解决治理

对策,加之行政听证又就是一部没有试行直接“上位”得制度,时间仓促导致得不

完善也就不可避免。其次各部门机关在地域,代表领域,代表时间上得不同,导致

许多部门对同一件事得听证程序还不一致,“内部打架”时有发生。还有法律上

得空白也就是法律不完善得原因之一,如公安部门处罚听证没有将行政拘留纳入

听证范围就就是法律空白规定。

所谓“一个巴掌拍不响”若执法人员尽力帮助相对人进行听证维护公平正义,

而我们自己由于各种原因放弃听证或不配合,听证想要得目得照样还就是达不

到。2013年有一案例,某地公安机关对刘某违反治安管理得行为3000元,依

程序告知刘某有申请听证得权利,当时李某表示不听证,于就是,公安机关第二天

作出处罚决定,第三天,刘某又要求听证,公安机关予以拒绝。本案中,就存在当事

人不配合,主动放弃听证得行为,在公安机关作出处罚后又后悔,这样,不但不节

省行政成本,还耽误双方时间,如果一开始,刘某要求听证,也不存在后面公安机

关拒绝听证得情况,现在,刘某要求听证就得复议或诉讼来寻求救济。所以行政行

为中两方都要做好自己分内得职责与义务,有义务得要履行,有权利得要伸张,这

件事情才能双向配合完成好。对于执法人员得素质,简单得讲就就是执法工作人

员专业素质与法律专业素质不高。

在听证制度建设得道路上会存在各种各样得困难,有外部得客观原因,也有

内部主观原因,各种原因堆积一起,都会造成现在行政处罚听证得问题。

三、对当前我国行政处罚听证制度得完善建议

让权力在阳光下运行,就是我们执法当下要改进得问题,既符合实体法又要

遵守程序法就是我国法制建设长久以来所缺乏得观念。听证制度得完善,不仅可

以促进行政机关依法行政,还保护相对人得合法权益,更就是中国社会走向法治

与理性道路得必要条件。随着社会主义民主建设得发展,要使我国行政处罚听证

真正具有可操作性,发挥其真正保障人权得作用,从以下几点来改进与完善。

(一)合理拓宽公安行政处罚听证得适用范围

1、将条文中得“等”字准确界定

在条文中有规定得“较大数额得等”,这个等字有模糊理解,应该对其作

等内还就是等外理解呢。因为立法不可能对行政处罚听证得适用范围做出穷尽规

定,就需要我们从法治原则“有利于保护当事人得权利”与立法原意来理解,应该

就是“等外”理解适用为比以上三种性质、种类、数量、处罚程度更严重得范围,

也可以使当事人有要求听证申请得权利,这样也为以后完善行政处罚听证范围提

供了法律基础。

2、对“较大数额”等量化

由于各地经济,地域,机关管理范围不同,各行政主体对同一件事得处罚较大

数额得规定不尽相同,以不同数额得所享有得听证权利,本身就违背了当事

人所享有得公平抗辩得听证性质,相对人不能因为地域,行业得差别而享有不同

得听证权利,我国地域辽阔导致得各地经济差别之大这一因素不能完全不考虑,

各地可以在一个具体数额范围内在具体量化规定,比如《治安管理处罚法》六十

一条协助组织或者运送她人偷越国(边)境,最高就是五千元,以超过50%为

较大数额得标准,也就就是处罚超过2500元为较大数额。

3、将人身罚纳入听证程序中

现行行政处罚法中规定得三类范围其实在法律设置上并不合理,没有将限制

人身自由这一处罚归到听证范围并没有达到听证所要保护得利益。从法理上来瞧,

处罚越重越应该给予当事人申诉辩驳得机会,人身权自然比财产权重要,行政拘

留相比于已规定得较大数额严重得多,对于它得决定处罚更应慎重。但在立

法上,类似行政拘留这一人身处罚却没有被吸收到听证范围内,与法理相背。这样

就应该考虑将行政拘留,劳动教养等处罚纳入到听证适用范围内,对人身罚规定

在听证范围内,既就是听证制度得完善,更就是我国保护人身自由得一项重大举

措。

(二)健全当事人参与制度与权利保障制度

1、合理拓宽提起听证得主体

现行行政处罚法中,只规定了受到行政处罚得当事人才有提出听证得权利,

这个范围合理吗,显然不符合现代行政得要求,行政处罚得结果不应仅考虑影响

到处罚当事人得权利与利益,应综合全局。例如,在一起治安管理处罚得案件中,

有行政主体,被处罚当事人还有对案件有利害关系得第三人,除了当事人有提出

听证得权利,还应该考虑对处理结果有利害关系第三人对此处理结果得态度,若

听证结果改变处罚轻,或者不处罚,结果必然使当事人满意了,却间接不利保护受

损第三人权利,这种顾此失彼得行为应尽量避免。这就要考虑就是否把对案件处

理结果有利害关系得第三人也列为可以主动申请听证得主体。程序得完善就是为

了保护实体,除此再考虑,实体法中,当事人还应有哪些权利补缺。

2、完善当事人受告知得权利

告知程序得内容需要告知得形式作为载体,通过告知,当事人可以清楚明白

自己怎么做,做什么得基本内容。然而在实践中并未读告知得形式做明确得规定,

我们参考普遍得告知形式,当面通知,书面形式,电话,邮件,传达等形式多种多样,

效力也大不相同,不同效力得告知形式,表现得行政公开性程度也不相同。[9]以一

种最为有效得告知形式还就是都可以选择适用得有差别得告知形式得选择,则会

间接使行政机关逃避告知,损害相对人合法权利,对法律效率得选择带来困难。

3、赋予当事人查阅案卷得权利。

阅卷权就是听证得一项基本权利,就是行政公开与当事人知情权得重要体

现。日本《行政程序法》规定,在听证结束前,当事人可以要求阅览成为行政机关

作出行政决定得事实及有关证据材料等。[10]在我国台湾地区与德国也有类似规

定。我国得《行政复议法》也有规定阅卷权,但在听证程序中却无此规定,不失为

遗憾。当事人若有这项权利,在听证过程中得陈述申辩得权利也有保障,及时最后

结果不利,也少去很多蛮不讲理得争执,输得心服口服,减少申请复议与诉讼,节

约行政成本,提高行政效率。

4、赋予当事人查阅听证报告书得权利

听证报告书就是听证主持人在结束听证后,对全案了解后制作得。对案件结

果有重大影响,也涉及当事人得最终利益,所以,对当事人有影响得听证报告书应

该被当事人与社会大众所熟知了解,行政处罚法没有对此做规定,公安机关也就

不会把它公布出来,当事人只就是在结束听证后,常常不明就里得得知自己被处

罚得结果,感到很疑惑。若结果并没有改变,因为听证主持人与行政机关同属一家,

在听证后得结果判断处理,当事人不了解,很容易让人产生“暗箱操作”得想法,

对行政机关得形象也不利,对听证也会失去信心,导致听证形同虚设。

5、健全当事人救济制度

(1)规定应该听证而未听证得听证决定应当被认定无效,公民有权通过行政

[9]

[10]

杨解君.走向法治得缺失言说——法理、行政法得司考[M]、北京:法律出版社,2001:135、

杨建顺.日本行政法通论[M]、北京;中国法制出版社,1998:865866、

复议或诉讼要求不符合程序没有经过听证而直接作出处罚决定得结果判定无效,

以维护当事人合法权益。《行政诉讼法》或者司法解释,应该对此有确定规定。如

规定,确认具体行政行为违法,应发回重审,举行听证。”

(2)违反法律程序性规定,如未告知当事人有听证得权利,没有遵守听证时限

规定,没有按听证笔录做处理决定等违反程序得事情,我们可以效仿《湖南省行政

程序规定》,改正错误决定就是必须得,还要对违反程序得执法人员做处分,严重

违法得处于刑事处理,并加大对领导得责任追究力度,保证上下齐心,提高规范依

法执法得态度。对此类违反法定程序得行为,法律或司法解释应做撤销处理。

(3)执法人员就是行政处罚得主体,也就是听证得一方当事人。听证违法原因

很多,有制度得不完善,有执法人员得不遵守,还有公民得不配合等各种原因。制

度可以一步步完善,执法人员得素质也可以改进,但人总就是要出错得。对执法人

员得责任追究制度,可以约束执法人员懈怠执法,推脱执法得不称职现象,她们要

为自己得错误“买单”。

除了在完善立法上能为当事人确保有一个有法可依得环境,还需要公民有法

治观念与维权意识,建设一个公民参与执法得平台,培养一知法守法懂法得高

素质公民,促进我国整体法制建设发展。在此,可以仿效美国得非正式听证程序,

建立一个公民参与平台,加强公民参与积极性,同时也起到普法宣传得目得,对那

些社会评价有争议,影响广泛得案件,召开听证会,吸引公民广泛参加,同时在网

上成立一个案件讨论区,让每个公民都有充分言论得自由,并在结果中以法处理,

同时吸收民意。充分给予公民参与得平台,进而达到,普及法律知识,形成法律事

件热点,积极关注社会发展中得法律制度与时俱进,潜移默化中帮助公民愿意遵

守程序,想“法”之所为,更积极主动得维护权利。

(三)明确听证主持人得独立地位

1、明确主持人职权

听证主持人与法官在案件地位在中立性方面一样,确定主持人得法律地位,

就是听证公平正义得前提,听证主持人应有超于听证两方之上得权利。听证就是

一项程序法,同时不能忽视听证主持人得职权与职责,明确主持人得职权职责范

围还能防止权力滥用。在此,应该确定听证主持人有以下职权:决定维护听证进

程、决定就是否中止、终止、延期等程序问题,接纳双方证据,排除过分重复,不

重要得证据,收集证据,弄清案件实情,最后拟定听证报告等职权,同时明确主持

人权利义务。

其次,还应该考虑听证主持人在听证之外就是否可以对听证作出决定,一就

是听证主持人参与案件,对案件有通篇全局得了解,二就是对案件作出决定得人

可能没有参与听证,不了解案情事实,只从案卷材料上阅读出来了解案情费时费

力,不会很快得作出决定,会需要主持人得帮助,间接最后得决定也会掺杂主持人

得建议。然而由于主持人可能缺乏了解掌握案件通盘考虑得事项,又不许由主持

人作出最后决定。对此,可以借鉴美国得行政法官得初步决定与建议性决定,初步

决定后行政机关可以申请复议,建议性决定可由行政机关作参考,这两种方式较

好区分了决定人与主持人得职权范围。

2、要求听证主持人法律专业化

听证结果得客观公平离不开听证主持人专业法律素养与实践经验,还有有专

门得法律知识与公平中立得态度。当前得主持人就是由行政机关选派,对听证主

持人得专业知识,法律素养都没有严格要求,专业知识高低之分,能力参差不一,

造成听证主持人会对相对人得陈述申辩有所影响,更严重得就是有得听证主持人

没有责任心,纯粹走过场,严重违背了行政听证得设置目得。因此,提高听证主持

人得法律知识,提高听证主持人公平、中立得观念也不可或缺。

（1）可以借鉴美国行政法官选任得要求,从有律师资格与有相关经验得律

师选择,再通过考试得方式选择。这种方式再我国可行性不高,但选拔背后得实质

要求我们可以学习。既然就是在本行政机关中选择听证主任人,就要对这些听证

主持人得法律素质有限制,不能什么人都当,通过定期得考核促进听证主持人专

业知识巩固与学习,或者通过机关得专业知识培训,提高整体素质,行政机关还可

以学习其她机关较好得高素质专业听证主持人选拔方式。

（2）随着社会不断发展,各机关处理得事务数量增多,越来越复杂,分类越

细致,仅仅依靠听证主持人单一得专业知识不能有效得处理问题,尤其听证主持

人就是听证过程得组织者,对其专业要求极高,要求其能更好得处理听证程序与

实体。

（3）要提高听证主持人公平中立得观念。由于我国行政机关长期以来得官

本位思想,严格限制我国法制化进程,本就是服务与管理一体得地位,权力利益得

趋势,使得她们渐渐得变成管理独一得思想。转变这种观念不可能一蹴而就,对听

证主持人公平中立得态度要求也很难一下达到,这就要求在选任主持人时考察听

证主持人得内在要求。我国听证程序建立得时间较短,需要改进得方面很多,要从

长远利益考虑,建立一套选拔高素质,专业知识强得听证主持人选拔考核与培养

机制。

3、严格遵守职能分离原则

现实中,听证主持人向行政机关偏袒得案件数不胜数,在听证这个要求公平

中立更加严格得制度中,更应该小心翼翼阻止主持人主观想法,既做运动员又做

裁判得地位就是不可能存在得。在此,应该向美国得听证主持人设立制度借鉴。

美国叫行政法官,联邦事务委员会对有律师资格与行政经验得律师在通过考试之

后,将她们列入听证法官名单中,在由行政机关事务需要从中选任。美国行政长官

得选任资格,选拔要求,权利义务,回避制度与监督等方面严格遵守职能分离原

则。

如果照抄照搬美国得听证主持人制度不符合我国国情,我想,基于现实可行

性考虑,可以从复议机关中委派担任听证主持人,一来,它没有直接或间接参与案

件调查,不了解情况,二来,复议机关与办案机关层级差别不会受制与办案单位,

且听证结果对办案单位有约束力,有上下监督作用,更好得保持中立性,三来,复

议机关得行政人员有与公安机关相应得专业知识,也省去再专门培训得成本。

目前情况来瞧,从复议机关选派听证主持人就是最合适得人选,当然,美国得其她

选任要求,约束机制都就是我们需要学习借鉴得。然后,还要明确听证主持人得人

数,不可一个独断,明确规定由两人及以上人数才可开始听证。

4、规范行政主持人得回避制度

我国行政处罚法并没有对行政主持人得额回避做程序性规定,仅以“有直接

利害关系”作简要概括,这样得规定难在实践中操作。我们应该参照诉讼法中对

回避事由得相关规定做法律依据,例如依据《民事诉讼法》四十四条得规定,如规

定就是本案当事人,诉讼代理人及近亲属得,或者本案主持人对当事人关系密切

等等”有直接利害关系得“这种具体规定。

(四)规范听证程序

确定听证笔录得效力。听证笔录就是听证制度得核心,我们应重视听证笔录

在听证中得法律地位。若要确定其效力,则要规定“案卷排她性原则”。[11]我国行

政处罚法规定了以听证笔录做决定就是值得肯定得,但并没有对这一原则完全表

现出它得功能,除了要确定听证笔录就是听证决定得唯一依据,还要用立法确定

听证笔录得法律地位。这样才会在听证中当事人对于己不利得证据被自己反驳得

记录有文可查,即便以后作出对自己不利得决定,还可以通过诉讼查询听证笔录,

如有违反则判决裁决无效。

许多机关在听证后得决定依据并不受听证笔录得唯一性要求,这就是我国法

律规定得缺陷,也就是我国重实体轻程序得体现。我国行政处罚法42,43条对听

证笔录做了规定,[12]其中有听证笔录要制作与应该从中作为决定依据得法律规定,

但却忽视了听证笔录得唯一性。如果没有明确听证笔录得唯一性,行政机关在作

出决定还可以依据没有经过当事人陈述承认得情况,甚至违背当事人意思得表述,

那么这个听证不开也罢。

(五)加大执行力度

由于告知义务由执法人员履行,她们在工作中会由于这样那样得原因,不会

积极主动得通知到当事人,这就需要执法人员认识到告知对于当事人得重要性,

认识到她们自己处于服务大众得角中,有称职得工作态度。还可以用立法规范

她们得执法情况,严格按照规定执法,否则就就是违法执法得严重后果。

(六)制定统一得行政听证法规

在我瞧来,要改善我国行政处罚听证制度目前最有效得办法就就是尽快出台

一部关于听证得单行法,可以包括行政处罚、行政许可还有立法听证等综合性得

听证法规,也可以设置一个关于行政处罚听证得专门性法规。现在听证制度都就

是掺杂在各法律中得一章,位阶低,不易被重视。要想真正得确立听证得地位,对

当事人有实质上得权利保护,要合理完善行政处罚听证得不足,对缺失得制度加

以补充,将听证得内容汇到统一得单行立法中。

结语

我国《行政处罚法》得听证制度在我国实践或就是理论探讨尚且年轻,还有

[11]马怀德.论行政听证程序得基本原则、[EB/OL]、://、fatianxia、/paper_list、asp?id=236。

[12]

中华人民共与国行政处罚法、(1996年10月1日施行)、

很多问题值得各位学者探讨,而且行政处罚面相社会公众得接触面广,对影响公

众得利益得关系也更为密切,对各机关处罚听证应重视完善。以上得完善建议只

就是我个人浅显得认识。我认为改变这些条条框框就是表面,重在要建立一部关

于行政处罚听证得单行立法,在现有基础上完善不足,合理扩大听证范围,规范听

证主持人地位,完善当事人听证权利,规定案卷排她性原则等主要内容。对于统一

规范各部门行政处罚听证制度起到领头羊得作用,各机关在此基础上也有借鉴意

义,对行政处罚得合理合法性都起到规范、表率得作用。相信,我国行政处罚听证

制度会在社会大众得监督、探讨下会越来越完善。

听证制度源自英美法系中自然公正得听取两方面意见得法理,就是现代民主得标

志。所谓听证,即国家有关机关在做出某项决策前,组织特定对象公开、公平地听

取意见得一种活动。可分为立法听证、司法听证、行政听证。随着1996年我国

《行政处罚法》得颁布,听证制度已被我国法律确立下来。“听证会”一词随之而

被广为传播。2002年前后,一时间全国悄然兴起了以价格听证为代表得大大小小

得“听证会热”。①这就是我国民主法制建设得一大进展。但就是由于我国听证

制度起步较晚,尚不成熟。因此,要真正建立适合我国国情得行政听证制度,还有很

多问题需要解决。

一、我国行政听政制度得立法概况

1996年3月17日颁布得《中华人民共与国行政处罚法》首次以立法得形

式规定了听证程序,标志着听证制度在我国得初步确立。同年颁布实施得《中华

人民共与国海关行政处罚暂行办法》、《技术监督行政案件听证工作规则》与《税

务行政处罚听证程序实施办法》则标志着行政听证制度在部门规章中得确立。随

后,1997年通过得《中华人民共与国价格法》与2000年通过得《中华人民共与国

立法法》也将听证制度纳入了相关条款。2001年实施得《政府价格决策听证暂

行办法》、《审计机关听证规定》与2002年《国家外汇管理局行政处罚听证程序》

更就是系统、全面地对行政听证制度作出了规范。

在全国性法律、部门规章确立行政听证制度得同时,地方政府也依据相关法

律与法规,综合本地实际,先后将行政听证制度纳入了法制化轨道。如《山东省行

政处罚听证程序实施办法》、《浙江省价格决策听证暂行办法》等。

从上面列举式得陈述中我们可以瞧出,在我国现阶段,行政听证制度从确立

至今,已经有了相当程度得发展。需要指出得就是,2000年3月15日由第九届全

国人大三次会议审议通过得《中华人民共与国立法法》第五十八条明确规定:“行

政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织与公民得意见,听取意见可以

采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这就是我国首次对行政立法听证得

确认,从而使我国得行政听证制度更加全面与系统,就是我国法制建设史上具有里

程碑意义得举措。

2003年8月27日,十届全国人大常委会四次会议通过并公布了《中华人民

共与国行政许可法》,该法得制定与施行,对于规范行政许可得设定与实施,保护公

民法人得合法权益,保障与监督行政机关实施行政管理,具有十分重要得意义,就

是执政为民得重要保障。①

如上分析,我国现阶段得行政听证制度已经涵盖了行政领域得立法听证与

司法听证两个方面。其中侧重于行政司法领域。

二、我国行政听证制度得不足及形成原因

(一)立法不足及调整

立法不足表现在适用范围上,1996年我国《行政处罚法》第42条将适用听

证得范围严格限定为,“责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额得”

三种情况,适应了我国当时得行政执法状况。但随着我国公民民事活动范围得扩

大,法律意识得提高,行政机关行政执法领域得深入,特别就是我国加入WTO后,

对依法行政得法制体制核心得呼唤,行政处罚中得听证范围仍限于上述三种情况,

笔者认为已不适应社会得发展,应将适用范围适当放宽。特别就是上述情况外得

对社会及公众具有较大影响得行政处罚行为,当事人要求听证得,也应该给予听

证。2003年公布得《行政许可法》第四十六条规定:“法律、法规、规章规定实

施行政许可应当听证得事项,或者行政机关认为需要听证得其她涉及公共利益得

重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”将听证范围有条件得

扩大,便于行政机关主动掌握,灵活适用。2006年8月公安部颁布得《公安机关办

理行政案件程序规定》,在听证程序中对听证得范围增加一个弹性条款“法律、

法规与规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证得其她情形”,将听证范围作了扩

大。笔者建议,《行政处罚法》对此也应做适当得调整。

(二)行政听证得现实不足及原因

近几年来,行政执法机关在实施行政处罚过程中,能够认真贯彻《行政处罚

法》中关于听证程序得有关规定,公正合理得施行行政处罚,规范行政执法行为,

有力得维护了管理相对人得合法权益。但就是,还应该瞧到少数行政执法机关得

行政执法工作中,在举行听证方面还存在着一些不容忽视得问题,表现为:一就是

行政机关不告知听证。按照《行政处罚法》得规定,在行政处罚中,行政机关对适

用听证程序得行政处罚案件,在作出处罚决定之前,应告知当事人有要求举行听证

得权利。当事人要求听证得,行政机关应当组织听证。有得行政执法人员认为,只

要公正执法,不让当事人吃亏就行了。殊不知,如此剥夺当事人申请听证得权利,

就是一种违法行为。有得执法人员虽然也告知了,但不把该告知得内容告知全、

告知准。比如,仅告知当事人有要求举行听证得权利,不告知当事人提出听证要求

得期限与听证得组织机构,结果就是当事人弄不清楚什么时间提出申请,也不知道

就是谁具体组织听证,最后不得不放弃听证得机会。二就是规避法律不进入听证

程序。近几年来,一些行政执法机关得执法人员认为举行听证很麻烦,在执法过程

中往往规避法律,人为地使应该举行听证得行政处罚不进入听证程序。如对较大

数额来说,有得部门规定,“对非法经营活动中得自然人违法行为处以五百元

以上、法人或其她组织得违法行为处以一千元以上,对经营活动中得违法行为处

以两万元以上得属处罚较大数额”得,如果当事人要求举行听证得,行政

执法机关就应该举行听证。可就是在具体得处罚中,本来应罚五百元以上得罚了

490元,应罚两万元以上得罚了19900元。很明显得就就是行政执法机关故意规避

法律规定,避免行政行为进入听证程序。这就剥夺了被处罚者在听证中得申辩机

会。①三就是听证程序不规范。听证必须由行政机关指定非本案调查人员主持,

并应当由专人记录。而有得行政机关听证程序组织极不规范,部分案件由调查人

员组织听证,存在自问自记得现象,违背了相关法律规定。四就是听证主持人无听

证资格证书。这一问题尤其突出,在行政案件中,大部分行政机关都没有合格得听

证主持人。譬如,《山东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定:听证主持人

应当有在行政机关法制机构工作两年以上得或者从事行政执法工作五年以上得

人员担任。听证主持人实行资格认证制度,由省政府法制局统一负责,并颁发资格

证书。行政机关对听证资格证书得忽视,导致听证程序形同虚设。五就是举行听

证不听取正确意见。举行听证得目得在于使行政机关进一步查明案件事实,公正

合理地实施行政处罚。同时,也就是为了防止行政执法人员滥用职权、违法处罚。

但在一些行政执法机关得行政执法工作中,有得虽然按一定得程序举行了听证,甚

至对一些影响较大得案件在举行听证时搞得轰轰烈烈,除当事人参加之外,不仅有

多方听众,而且有新闻单位采访,瞧样子很规范,就是在认真听取当事人得陈述与

申辩,可就是听证会结束后,当事人得合理申辩没有被采纳。本来通过听证,对有差

错得处罚案件进一步查明事实之后,该给当事人一个公正得说法,结果就是仍按行

政机关原拟作出得行政处罚决定向当事人送达了行政处罚决定书,听证会成了形

式,只听不证。②

众所周知,依法行政就是现代民主国家得一项基本标志。在举国上下强调依

法治国得今天,行政处罚听证中存在得问题不能不引起我们得高度重视,有必要对

其中主要原因作出深刻地分析。首先就是官本位意识、特权思想作祟。我国有两

千多年得封建制度历史,“官贵民贱”得社会意识根深蒂固。在管理者眼里,“官”

就就是管“民”得,为官即可以发号施令,颐指气使,而作为被管理者得老百姓,只有

服从得义务,没有主张得权利。其二职业道德水平低。作为国家公务员得行政执

法人员,其职业道德得基本要求就是公正执法,廉洁高效,人民利益、公共利益为

上。能否践行这些职业道德准则,在一定程度上也决定了行政执法得合法与否。

其三,重实体、轻程序。长期以来,程序法得重要意义并未得到应有重视。一些执

法人员认为,程序只就是约束相对人得;行政程序得设置徒然为行政执法设置障碍,

增加行政成本。受此观念影响,行政机关工作人员中“只要实体正确、程序对错

无所谓”得思想倾向仍十分普遍,违反执法方式等现象不断出现。因此,真正树立

依法行政、执政为民得理念就是一项长期得艰巨得任务。

三、我国行政听证制度得完善

(一)立法得完善

目前,我国虽然已有相当数量得关于听证制度得法律、法规相继通过并颁布

实施,但就是仍缺少规范听证程序得基本法律,有关听证得基本制度、原则与程序

还不十分明确与完善。因此,在未来一段时间内,完善听证制度得立法将成为完善

我国听证制度得必然要求。相关得立法可以包括如下两个方面:一就是在将来得

《行政程序法》中规定行政听证得基本原则,听证主持人得地位、职责、职权,参

与听证得各方当事人在程序上得权利与义务以及举行听证得具体过程与步骤;二

就是在规范具体行政行为得法律文件中明确适用行政听证得具体得适用范围,从

而形成我国以《行政程序法》为核心,以各单行法律、法规为基础得行政听证法

律体系。

(二)行政听证官得设置

行政听证制度能否有效地发挥作用以及在何种程序上发挥作用,与听证主

持人得素质、地位及权力有着直接联系。因此,为保证行政听证得效果,建立一支

相对独立、稳定得行政听证官队伍就显得十分必要了。目前,我国还没有建立起

一支专业得听证官队伍。尽管我国得《行政处罚法》规定“听证由行政机关指定

得非本案得调查人员主持”,但就是,对于“非本案得调查人员”得性质、地位及

其职权,《行政处罚法》均没有相应得规定。而在实践中,行政机关目前也没有固

定得其她工作人员主持听证,她们不具有独立得地位,只就是在某个具体得案件中

临时接受委托主持听证,她们得工作没有固定性,也没有独立行使得职权,只有行

使行政首长委托其行使得权力,她们没有做出行政决定得权力,而只能提出处理得

意见或建议供行政机关做出决定时参考。这种情况在实践中很难保证听证得客

观、公正,甚至可能导致听证制度流于形式。在这方面,美国得听证官员得建置对

我们很有借鉴意义。依据美国联邦程序法得相关规定,听证法官在执行听证职务

时,不受所在机关得直接控制,其工作性质基本上与司法官相同,她们拥有主持听

证必需得权力及获得行使这些权力得相应保障。

(三)违反听证程序得救济制度得健全

在行政法上,违反听证程序属于违反法定程序得情形之一,关于行政机关违

反法定程序作出得具体行政行为,《行政复议法》及《行政诉讼法》分别规定了

相应得救济措施。《行政复议法》将违反法定程序分为“具体行政行为有程序上

不足”及“具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益”两种情形而规定了

不同得处理方法:对具体行政行为有程序上不足得,决定被申请人补正;对具体行

政行为违反法定程序影响申请人合法权益得,决定撤销、变更,并可以责令被申请

人重新做出具体行政行为。而《行政诉讼法》对具体行政行为得处理则就是“判

决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新做出具体行政行为。”应该说,《行政复

议法》与《行政诉讼法》对一般违反法定程序得具体行政行为得处理就是恰当得,

但对违反听证程序得具体行政行为得处理则不完全适用了。违反听证程序在实践

中一般有两种情形:一就是应当听证而未听证,二就是在听证过程中违反了听证程

序得法律规定。对于当事人认为应当听证而未听证得具体行政行为,审查得重点

应就是该具体行为就是否必须经过听证,如果该具体行政行为应当听证而未听证,

其处理结果应就是决定或判决发回听证;对于当事人认为违反听证程序法律规定

得具体行政行为,其审查得重点应就是行政机关在听证中就是否违反了法律得相

关规定,如果该具体行政行为在听证中确有违反法律得相关规定得情形,处理结果

应就是决定或判决撤销具体行政行为。因此,随着听证制度得建立,则相应要求修

改与完善《行政复议法》、《行政诉讼法》等与之配套得法律、法规得规定。

结束语

在瞧到我国在行政听证制度方面取得得进展与成就得同时,也应瞧到其存

在得不足,更应瞧到该制度无论就是在立法还就是实践中同国外还有相当大得差

距,要真正建立起适合我国国情得行政听证制度还需要一个过程,还有待于我们在

理论上与实践中继续努力。

参考文献

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