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对行政程序违法的现状分析

更新时间:2025-12-21 18:30:12 阅读：评论：0

2022年8月17日发
(作者：的哥还手机要红包)

行政行为必须走向程序化是“行政法治”的法制建设价

值取向的要求，行政程序违法及其法律后果是司法审查中的

一个具有理论和实践意义的论题。本文探讨了行政程序违法

的表现，在此基础上与实体违法进行了比较，最后借鉴国外

做法提出了对行政程序违法进行司法审查。

一、行政程序违法的表现

行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步

骤，采取一定形式和方法，在法定期限内，按一定顺序完成

的过程。然而，由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法，

加上一直以来“重实体，轻程序”传统思想的影响，行政主

体在执法过程中不重视行政程序，甚至违反法定程序的现象

时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:

1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规

定的步骤进行，但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。

法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹，为行政

主体设定相应的程序性义务，作为行政主体必须按部就班、

不折不扣地履行，其中就包括行政程序不得跳越，即行政主

体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动，否

则势必会侵犯行政相对方的权利，影响法律的公正与严肃。

2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出

行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在

时间上延续所构成，如同链条一环紧扣一环，从而保证行政

程序法律关系主体的活动顺利进行，因而行政程序不得颠倒，

即行政主体不能先进行后面的行政程序，再进行前面的行政

程序，否则将会导致行为无效。

3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定

形式而未采取，或采取了法律禁止的形式，构成程序违法。

随着行政法的进一步健全和完善，对行政行为的法定形式的

要求也愈加严格，一方面是为了监督行政主体的执法，另一

方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而，由于我

国的行政法规建设起步较晚，人们的法律意识还比较淡薄，

以致现实生活中违法现象时有发生。

4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限

制，从而构成违法。为了保证行政活动的高效率，行政程序

的各个环节应当有时间上的限制，如《行政处罚法》第四十

二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前，通知当事

人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过

程中，行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见，如

行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间

和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决，既不通知当事人

也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任

的等等。

二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较

行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面，

它们彼此联结，相互依存。前者是行为的内容，后者是行为

的形式。行政行为作为一种法律行为，同时受到行政实体法

和行政程序法的规范，但它们的地位和作用有差别。实体法

决定着行政主体的资格与存在，违反了实体法，意味着主体

资格的不合法，因而必然影响行政行为的效力。程序法不能

直接决定主体的资格与存在，但这并不意味程序法不重要。

由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民

主有极大地影响，因而法律通过规定行政程序以规范行政权

力运行的轨迹，防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样

性和复杂性，因此，对于违反行政程序的后果或责任承担方

式，也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。

那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。我

们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情

形，一般不影响行政行为的效力，但这决非意味着这种违法

行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究，程序法也是

法，违反它也应承担责任，尽管世界各国对这种情形下的法

律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在

这方面有所突破，该法第五十五条规定:违反法定处罚程序

的，由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管

人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责

任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即

是行政行为无效”的观点，是不符合行政法理的，实践中也

行不通，而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效

是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因

在于没有把握行政程序的实质，并混淆了法律后果和法律责

任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差

异，似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标

不相符合。但我们认为，这正是实体法与程序法区别之所在。

实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违

反程序的行政行为一律无效的想法或做法，一是容易放纵违

法的行政相对人，丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作

出具体行政行为而影响行政效率。因此，我们还是应当对实

体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍，以期更加符合法

的正义的要求，提高法的正义的质量，这种对于违反程序的

行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做

法。

三、对行政程序违法的司法审查

1.对行政程序违法进行司法审查的程序

(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素，任何行为都

必须按照法定的步骤来进行，否则就可能造成程序违法，例

如，《治安管理处罚条例》规定，被裁决拘留的人或者他的家

属能够到担保人或者按规定交纳保证金的，在申诉和诉讼

期间，原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤，即公安机

关作出拘留裁决后，要告知被拘留人是否要求提供担保，如

果公安机关不执行这一步骤，作出裁决就执行拘留(实践中此

类情况常有发生)，这种跳跃式的执法行为，就是违反法定程

序。(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序

颠倒，也不能出现顺序混乱。例如，行政主体在进行有关执

法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出

行政决定，并将有关决定交付当事人，还要告之当事人有关

权利。如果违反了这一顺序，将会导致程序违法，又如《行

政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中，被告不得自行向

原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制，也是

为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。

(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来，

如书面形式、口头形式等，若某一行为不按法律规定的形式

来进行则属程序违法，如《行政处罚法》规定:“行政机关及

其执行人员当场收缴的，必须向当事人出具省、自治区、

直辖市财政部门统一制发的收据，未出具财政部门统一

制发的收据的，当事人有权拒绝缴纳。”第49条规

定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚，应当

制作行政处罚决定书。”通常，对外行使影响公民、法人或者

其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。(4)审查法定

时效。行政程序遵守法定的时效，是具体行政行为合法的重

要条件之一。从法治的高度讲，有行为就有相应时效，而且

这种时效是具体的、法定的，违反了法定时效，同样会导致

程序违法。

2.对行政程序违法司法审查的结果

对于违法行政程序司法审查的处理结果，学术界及司法

界都有不同的意见。有的认为，只要行政程序违法，不论实

体处理是否合法，均应判决撤销。有的认为，只要实体处理

合法，程序违法，但未侵害行政相对人的实体权力，应予维

持，不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为，只有程

序严重违法，才能撤销，一般违法且未给行政相对人造成侵

害的，一般应予维持。

在国外，许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽

松”的规定，即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如

德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的，包

括程序严重瑕疵的，为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正

方式外，第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式

的违反”的行政行为则可视为补正。此外，德国程序法典中

还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定

不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”

原则，视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是

任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政

机关制定法规时，“除非有特别法律规定，制定规章基本上是

行政机关自己的事，除非法律另有规定，否则，不得以行政

机关在颁布某项规定以前没有举行听证会，没有与受此规章

影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规

章无效。目前，我国法律意识整体水平不高，行政程序意识

在行政机关和执法人员中普遍需要提高，因此，笔者认为对

于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格，也不

宜过于宽松，而宜作一些具体情况与类型的区分。

概括说来，行政程序违法的司法审查应以公正和效率为

标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合

法权益，应当认定无效，并依法予以撤销;如果行政行为违反

行政程序，但并没有损害行政相对人的合法权益，或者影响

微小，可不认定该行政行为无效。具体说来，对违反法定行

政程序可分以下几种情况作不同处理:

(1)对于任意性行政程序，行政机关具有一定的自由裁量

权，可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违

反行政程序的基本原则，即不影响该行为的法律效力。如果

行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销，

法院一般不予支持。但是，“如果行政机关选择的程序严重违

背法理、违背基本公正要求，虽不构成违背法定程序，但可

构成‘滥用职权’，人民法院可以以滥用职权为根据撤销相应

具体行政行为。”

(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象，一般不作违反法定程

序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充，不能补

充的提出司法建议。

(3)对行政程序混乱，违反法定的、不可改变的顺序，并

且损害了相对人合法权益的，可判决撤销并责令行政机关依

照法定顺序重新处理。

行政程序违法的后果不同于实体违法，这是由行政程序

本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法，从

严格法治角度讲，是必须撤销该行为的，但从效率上讲，有

条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响，

要区分不同情况分别处理，不能陷于形式主义。这也体现了

现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程

序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违

法的法律后果表现为一种“待定”状态，如超出复议期限仍

未做出决定的行为，可能会成为相对人提起诉讼或要求其它

权利的理由，这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力，

则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。