51高速公路免费吗

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一

、节假日高速公路免费通行政策

关于高速公路收费年限以及现有高速公路是否超时

收费等问题一直是舆论质疑的焦点。直到２００４年８月，

国务院通过《收费公路管理条例》，规定经营性公路的收

费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不

得超过２５年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的

经营『生公路收费期限，最长不得超过３０年。…高速公路

收费年限以法律的形式确定下来。但是随之而来的争议

焦点就是关于部分高速公路超时收费的问题。鉴于此，

２０ｌ１年６月１０日，交通运输部、国家发改委、财政部、监

察部、国务院纠风办五部委联合发布的《关于开展收费公

路专项清理工作的通知》要求，通过一年左右时间的专项

清理工作，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高

等违规及不合理收费，坚决撤销收费期满的收费项目，取

消间距不符合规定的收费站（点），纠正各种违规收费行

为， 使我国高速公路收费制度进一步规范。这一通知

出台，部分高速公路也被迫开始实行免费。而节假日高

速公路免费政策正是在这样的背景下应运而生。

２０ １ ２年９月，我国广东省、湖南省、四川省等多个省

份以交通运输部２０ １ ２年９月５日下发的有关高速公路在

节假日免费的紧急通知为蓝本，相继推出节假日高速公路

免费细则。高速公路免费放行首次在２ ０ １ ２年中秋节和

国庆节小长假试行，各地小客车免费通行时间统一为

２０１ ２年９月３０日０点到１０月７日２４时。交通运输部

ｌ０月９号发布的统计数据显示，中秋、国庆 段期间，全国

收费公Ｎ－ｅ座及以下小客车交通流量为１．８ ９亿辆次，占

总交通流量的７９．１％，比去年同期增长５４．６％。 在民

众欢天喜地迎采高速免费的好消息的同时，很多媒体以及

相关方面的研究人员也将眼光放在这次的“首战”上。节

假日高速免费政策毕竟还是不够成熟，在媒体的跟踪报道

下，我们发现高速免费在实施过程中衍生出一些问题。例

如，高速公路车流量激增，公路成为一个长长的停车场和

垃圾场；在一些高速公路出入口，一些司机为了等免费通

行时间而把车停在路边，造成公路拥堵、缓Ｉ曼等。

在高速公路免费政策推出试行半年多的时间，相关

部门也针对一些问题，提出过政策实施的调整方案，例

如，取消派卡，加快车流速度，避免车辆堵塞在收费站附

近；事先做好相关消息的公布，避免司机在免费通行时间

中图分类号：Ｆ５０２文献标识码：Ｂ文章编号：１００８—５９４７（２０１３）０５—００１６—０３

基金项目：国家社科基金课题《当代中国媒体、民意与公共决策互动关系研究｝（１２ＣＺＺ０１３）、广

东省社科期划课题《殊三角规划纲要实施中的地方政府政策教行力研究）（０９０—１１）的阶段性成果。

摘要：我国政府决定在重大节假日实行高速公路免费通行政策，但该项政策的实施却导致了道路

拥堵问题，以 ＝殳利益Ｄ．ｉＮ问题和地区差异问题，改进这些问题应从公众、企业、政府三个层面进行，多方

共同努力，以使节假日高速公路免费政策．更力 完善。

关键词：高速公路；免费政策；问题剖析；改进建议

作者及单位：禹黄姣，广州大学公共管理学院，研究方向：公共政策理论与实践；蒋伊平，广州大

学公共管理学院，研究方向：公共事业管理。（广东 广州 ５１０００６）

性习经鋈

上产生不必要的麻烦等。从政策分析的角度出发，在众

多的舆论声中出台的高速免费政策，无疑它是尚未成熟

的，而且相对于我国的实际情况而言，它甚至是青涩的。

但是，我们都不能否认，它是我国高速公路交通运输发展

的一个良好的方向，是个还路于公、让利于民的好举措。

同时，它也是我国公共事业发展的一个好的尝试。为此，

如何使高速公路免费政策做得更好，更完善，更便民利

民，就显得尤为重要。

二、节假日高速公路免费政策存在的问题

政策制定是公共政策过程的第一阶段，而政策制定

又包括政策问题界定、政策议程建构、政策方案规划以及

政策合法化等众多步骤。因此，为确保政策的科学化、民

主化，一项政策的出台需要经过反复的分析、论证。即便

是政策制定了之后也不能一劳永逸，要注意信息反馈，及

时修订完善政策。“信息的收集、整理与开发、利用是政策

决策的基础，政策信息的质量直接决定政策决策的质量，

决定政策效果的大小。” 高速公路免费政策提出前，没

有全面的分析政策制定之后实施范围内的有可能出现的

情况，也没有针对可能出现的问题提出相应的改进措施，

没有对政策实施后可能出现的一些特殊情况进行预测和

制定解决方案，以致于在免费政策刚开始实行的时候，在

全国多条高速公路出现大堵车的现象，政府需花费大量

的人力物力引导交通，处理高速公路上出现的各种各样

的可能性事件。虽然随后高速公路收费站取消了派卡和

收卡，大大提高了车辆的通行速度，但是我国高速公路免

费政策要想成为一项长久之计，又或者要更进一步实现

长期免费，还有一些问题亟待解决。

（一）节假日高速公路免费导致的拥堵问题

在免费政策施行后，我国多条高速公路出现堵车现

象，即使是在取消了发卡后，也依然存在局部路段的车流

缓慢。有很多人都在质疑是免费政策促使高速公路不再

高速，但是我国的堵车问题也不是一两天的事了，在免费

政策实施以前，我们也存在堵车的现象，所以说，堵车不

全都是政策的错，我们只能说此次的“免费大餐”确实有

一定的责任和不足。那究竟是什么原因使得我们的高速

公路成为停车场呢？

第一，高速公路供给能力不能满足需求，管理水平有

待提高。公路作为一项公共服务产品，最近３０年来，在

建设力度和建设规模大大提高的前提下，我国公路网络

得到了较快的发展，高速公路由“十五”期末的４．１万公

里发展到７．４万公里，五年新增３．３万公里，而加上再建

的里程，已经超过了１ Ｏ万公里，很快将超过美国成为全

球第一。 尽管我国现在的公路网络已基本形成，但是

仍旧没有满足我国十几亿人口的使用需求，我国的汽车

数量逐年提高，一些车道较少的道路根本不能应对增加

的车流量，尤其是在节假日车流量激增的隋况下。

第二，休假制度不合理，民众出行过于集中。我国的

长假大都集中在“五一”、“十一”等几个特定的时间，民众

平时要上班，除了这几个能够方便出行的长假期以外，民

众似乎很难抽出时间，好好休息，或者出外旅行，从而促

使大部分的人都集中在同样的时间出行，这就大大地增

加了高速公路的车流量，原本就拥挤的道路碰上免费的

好时机，加上大家都想“分一口蛋糕”的心态，高速公路能

不堵Ⅱ马？

第三，人口素质有待提高。高速公路上，一是行驶车

辆数量多，二是车辆行驶速度快，因此很容易发生交通事

故，尤其是司机素质良莠不齐，超载货车横行，一旦出现

拥堵发生交通事故，就往往是连环相撞，必然会带来恶劣

影响，造成更大面积的道路瘫痪。除此之外，据媒体报

道，一些高速公路成为垃圾场、停车场，一些司机和乘客

在路途中随地扔垃圾，有的甚至在堵车过程中下车遛狗，

玩耍。这显然是危险的、违规的。

（二）节假日高速公路免费涉及的利益协调问题

高速公路免费政策是一项新的政策，新政策的制定

和实施必然会涉及利益主体的变动，也必然会影响到一

些相关利益主体的利益。因此在制定政策之前才需要充

分收集信息，了解全面情况，综合考虑。但是，很明显，我

国高速公路免费政策是在比较仓促、比较欠缺全面考虑

的情况下实施的。从利益矛盾的角度出发，它主要存在

两方面的利益协调问题。

第一，路桥公司的利益协调问题。我国公路的经营

模式分为政府还贷收费公路和经营性收费公路。无论是

哪种模式，其收费都是有国家法律规定的，政府采用强制

性行政手段做出节假日收费公路免费通行的决定，这无

疑是侵害了具有合法收费权的公路经营管理者的利益。

政策只是满足了普通群众的呼声，却没有考虑路桥公司

的损失成本，特别是对于一些融资建设的民营企业，没有

征求过他们的意见，政策也没有

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政施，他们难免会有抵抗的情绪。少数的节假日，还能勉强

但响应国家号召，但是如果将来要实行高速公路全免的话，

经路桥公司的利益协调问题，应该是一个必须首先解决的

大问题。

套 第二，免费政策的主体与非主体之间的利益协调问

备题。节假日高速公路免费政策的主体是行驶在收费公路

上的七座以下（含七座）载客车辆，它们主要以私家车为

主。但是私家车的载客数量较少，对于我们需求较大的

客运需求而言，它的作用是不大明显的。反而对于载客

较多、客运能力较强的大客车，政策却没有将其纳入免收

费主体行列，这明显是不符合我们国家的国情需求的。

首先，以私家车为出行工具的人，相对－Ｔ－ｇｅ靠大客车出行

的人群而言，他们应该是有消费能力和支付能力的，但是

恰恰相反的是他们却不用收费，而大客车却不能免于收

费，这难免有“本末倒置”、“劫穷济富”的嫌疑。其次，免费

政策会刺激大量的私家车出行，这也进一步增加了交通

－ 的压力。

－ （三）节假日高速公路免费应考虑地区差异问题

由－Ｔ－Ｎ息的不公开不透明，我们无法得知路桥公司

的投资成本、收益等，我们也不知道需要多少年、多少钱

才能还清建设投资的债务或者成本。据交通部的不完全

统计，２０ｌ１年高速公路收入共有２８００亿元，但是公路

的负债总额却有２．３万亿元。如果每年的收益都差不

多，那至少三四十年内是还不清的。我国的高速公路负

债是平常事，但是不是每条公路都没有回收成本，是不是

每条公路都还在负债，我们无从得知。而且我国的公路

车流量差异较大，东西部也明显的不平衡。车流量较大

的高速公路收益也相对较大，例如，京珠高速公路、京珠

澳高速公路和京沪高速公路。但一些西部的高速公路，

车流较少，这些高速公路一年也收不了多少钱，像这样的

高速可能真的连成本都收不回。据统计数据表明，我国

的高速公路建设的资金３ ０％是来自于已有高速公路的收

费。免费固然是好，但是也不能不兼顾公平，政策制定仍

然需要考虑到这些地区的差异问题。

三、改进节假日高速公路免费政策的对策

（一）在公众层面的改进建议

呼吁公众理ｌ生，提高公民素质。节假日高速公路免费

政策之所以遭到质疑，主要是由于公众都抱着享受“政策

福利”的心理，车辆集中出行，从而车流量比平时增长２０％

至５０％，某些路髓远远超过其预期通行能力，引起阻塞，导

致交通事故的发生率远远超过平时。长时间的交通拥堵

暴露出出行民众的素质有待提高，其主要表现有乱扔垃

圾、随意变更车道、占用应急车道等等，更有甚者还在高速

路上做起了生意，可谓干奇 圣、无奇不有。这些行为严

重影响交通安全，所以这就要求公众出行要保持理性，不

应扎堆，尤其是为了享受免费而特意把车停在路边等待免

费通行时间的到来。或者应该错开高峰时段和容易堵车

路段，提前了解路况规划好出行路线。遇到拥堵时，尤其

是长时间的拥堵时要尽可能保持冷静，自觉提高自身素

质，安全第一，要做到理性出行，安全出行，文明出行。

（二）在企业层面的改进建议

协调利益，提高公路管理水平。上面我们提到高速

公路免费政策遭到民营路桥公司的抵触，其主要原因是

存在利益协调问题。民营路桥公司有其合法经营权和收

费的权力，但是却因为政府的强制行政行为而不得不开

通免费，这是政府对市场的强制干预，难免有“慷他人之

慨”的嫌疑。免费对民营路桥公司造成的巨大损失得不

到应有的赔偿。所以抵触免费政策的实行是可以理解

的。因此作为合法经营的路桥公司应主动与政府协商，

政府也应该充分倾听路桥公司的心声，将损害的利益尽

量以税收等其他方式进行补偿。同时路桥公司还应该吸

收和借鉴国外先进管理技术，进一步加强我国高速公路

科技含量。如日本的收费公路几乎全部使用Ｅ Ｔ Ｃ电子不

停车收费系统。这种系统是让装在车上的车载器和收费

站的天线进行无线通信，汽车以２０ ｋｍ／ｈ以下的速度顺

利通过收费站，费用则通过信用卡功能后期支付。 使

车辆无需停车缴费，大大地提高了车辆通行速度，提高道

路的通行能力，减少交通拥堵。

（三）在政府层面的改进建议

第一，完善免费主体的界定。根据我国高速公路运

输的实际情况，完善免费主体的划定，使优惠落到实处，

使真正应该享受“政策福利”的人充分享受到，不再让人

感觉是“劫穷济富”。真正的让路于民，让利于民。笔者

认为，最应该享受免费的是作为中低收入阶层尤其是低

收入阶层的公众，这些公众出行大都是乘坐大客车。大

客车如果能免费通行，那么票价也自然会降低。大客车

的运输量大、载客量多，相应的能享受优惠的民众自然就

多，符合普惠原则。这也能在一定程度上遏（下转第３４页）

公级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最

荃大限度地维护和增进公共利益之目的。协同治理虽体现

理了追求效率的工具理性，但更强调对价值理性的关切，是

工具理性和价值理性的有机统一。参见郑巧、肖文涛：

《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》

２００８年第７期。

【１０】在我国，“治安承包协议”等行政契约（合同）手段

在社会治安管理领域的运用，“有奖ｇ４１ｔ＂，＂经济补贴”等

４－ｉ－￣奖励｝生、诱导性手段在经济管理、行政管理领域的展

开，“告知一承诺”等协商型手段在审批管理领域的探

索。参见朱新力、梁亮：《公共行政变迁与新行政法的兴

起）），《国家检察官学院学￣Ｋ））２０１３年第２１卷第１期。

［１ １】《德国行政法院法》第四十条第一项规定，公法上

之争议，非属宪法｝生质者，皆得向行政法院提起诉讼。

［１２］【 阿奇博尔德・考克斯．法院与宪法ｌＩ 旧雷译

北京：北京大学出版社，２００６：１８３．

３４ ［１３］黄先雄从司法权与行政权的关系看我国行政诉

・—・一讼制度的困境［１１．中南大学学报（社会科学版）２００４（４）．

［１ ４］甘丈行政诉讼司法解释之评论【Ｍ］．北京：中国法

制出版社．２００２：３８－４８页．

［１５］行政诉讼法第２条对行政诉讼受案范围作出了

概括｝生１均规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关或

行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有

权依照本法向人民法院提起诉。”

『１６］｛ｇＳａ＠诉讼法》第５条的规定：“人民法院审理行

政案件，对具体行政行为是否合溯 行审查。

［１７］罗豪才珩－政法学【Ｍ］．北京中国政法大学出版

社．１９９６：３６９．

［１ ８】蔡志方．行政救济法新论［Ｍ】台湾：元照出版社，

２０００：３１２－３１３．

［１９］翁岳生．ｇ－ｉ－ＮＺ＇￣［Ｍ］．北京：中国法制出版社，２００２：

１２５６．

［２Ｏ］棚濑孝雄纠纷的解决与审判制度【Ｍ】．王亚新

译，北京：中国政法大学出版社，１９９４：２６６．

（上接第１８页）制超载行为，引导安全出行。但是免费政策

的主体却恰巧是七座以下的载客量小的小客车。这显然

不符合公平原Ｎ，ｏ效率原则。第二，尊重过去，考虑地区

差异，制定具有灵活性、弹性的政策，并进行及时调整。“政

策问题也是处于不断的发展变化之中，总是旧问题不断解

决，新问题不断出现。过去的政策虽然是针对过去的问

题，但对新问题的解决有着深刻的影响。”口 针对我国长期

以来形成的地区不平衡的特性，政策也应该综合考虑，不

断完善政策细节和建立配套措施避免以偏概全的情况。

免费政策施行后要及时了解其反馈意见，进行政策评估，

不断的作出调整，以适应现实发展的需要。第三，政府应

该加强公路设施建设。进一步完善我国的交通运输网络，

进一步提高我国的公路承载力，以应对将来日益增加的车

流量和运输需求。

节假日高速公路免费政策是政府让利于民，是政府

为了更好地服务于民的一个好的举措，也是公路回归公

益，真正发挥其公共产品服务于民作用的表现。节假日

高速免费政策的提出，说明我国存在这样的社会需要，这

一惠民措施，显示了我国高速公路未来发展的一个主要

方向，应该不断加以完善。虽然它仍旧不成熟，仍存在不

足，但是我们必须肯定它的价值以及对它在未来发挥的

作用抱以希望。

参考文献：

［１］中国政府网．收费公路管理条例［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：

／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｏｎｇｂａｏ／ｃｏｎｔｅｎｔ／２００４／ ｃｏｎｔｅｎｔ

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［５］马光远，黄国胜扁速公路拥堵是免费惹的祸？Ｕ］．

经营管理者，２０１２（１０）．

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【７】刘雪明．影响公共政策转移的因素分析Ｕ１．电子科

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责任编辑赵武