金农工程

国内外电子政务发展历程

1、全球电子政务透视

将现代信息技术应用于政府的各项业务，实现政府业务流的计算机化，在发

达国家已经有近50年的历史。近50年来，计算机在政府中的应用，从技术上说，

经历了主机、微机加局域网、互联网三个阶段；从处理内容上来说，由数据管理、

信息管理、逐步走向知识管理；从覆盖的范围来说，由政府内部的管理职能走向

政府外部的服务职能。

1.1美国的电子政府

美国的政府信息化工作是由联邦政府统一发起和组织的。为了加强对政府信

息化工作的领导，美国联邦政府设立了一个专门的组织机构——政府技术推动小

组，统一负责政府信息化的组织实施工作。联邦政府的技术推动小组，主要负责

全国的信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、改善服

务、业绩评估等。

在具体实施过程中，美国在推动跨部门的资源共享、实现无纸化办公的同时，

把电子化政府的应用主要集中在六个方面：

（1）建立全国性、整合性的电子福利支付系统；

（2）发展全国整合性的网络接入和信息内容服务；

（3）发展全国性的执法以及公共安全咨询网络，保证执法体系的快速

反应；

（4）跨各级政府的纳税申报及交税处理系统；

（5）建立国际贸易资料系统；

（6）推动整个政府部门电子邮件系统。

1.2加拿大的电子政府

进入20世纪90年代以来，加拿大加快了信息高速公路建设的步伐。加拿大

发展信息高速公路的目的是要建立高品质、低成本的信息网络，使每一个加拿大

公民皆能公平享有就业、教育、投资、娱乐、医疗保健及社会福利信息的机会，

并使加拿大成为全球信息高速公路的主要使用者及服务提供者，以促进加拿大经

济、社会及文化建设方面的发展。

政府已经推动的应用项目包括：

（1）电子化的公共招投标系统；

（2）推动单一的商业注册登记号码；

（3）运用电子资料交换与扩大推动电子商务，进行政府采购、支付和

税费的征收；

（4）实行以电子布告栏及国际互联网络传送政府的电子文件。

加拿大政府的电子政务建设，极大地提高了政府的效能。政府部门之间的信

息共享，避免了文件纸张的传递与浪费；同时为加拿大公民和政府提供更加便捷

的沟通途径。加拿大政府还引入一种地方政府共享资源系统，允许一般行政性服

务机构和人员共享信息。

1.3国外电子政府建设的特点

与20世纪90年代初相比，电子政务近几年来在概念上有了很大的发展。综

观美国、加拿大等西方国家电子政务发展的状况，虽然这些国家在电子政务建设

的具体做法方面有许多差异，但有一些共同的特征值得我们注意。

（1）改善对企业和公众服务是普遍目标选择

电子政府的核心价值之一，就是要从根本上改善政府的公共服务。西方国家

在确定电子政府的目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，在电

子化政府战略中，如果没有为公民服务以及运行效率衡量的目标，电子政府的发

展将是失败的。为此，西方国家在推动电子政府的发展中，把改善政府传统的公

共服务放在了十分重要的地位。

（2）电子政府的发展普遍与政府改革紧密地结合

近20年来，西方国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普遍

进行了大规模的政府改革。为了巩固这些改革成果，西方发达国家普遍把推动政

府信息化放在了十分重要的地位，并把巩固改革成果与推动政府信息化、发展电

子政务有机结合起来，从而取得显著效果。

（3）遵循“长远规划、由易到难、分阶段实施”的建设原则

比如美国把电子政府的发展划分为四个阶段实施：第一阶段为初始阶段，主

要是提供一般的网上信息服务，简单的事务处理，以及有限的技术复杂程度；第

二阶段，要进一步发展门户网站，更复杂的事务处理，实现初步协作，技术复杂

程度也逐步提高；第三阶段，要实现政府业务的重组，建立集成系统以及复杂的

技术体系；第四阶段，要建立据有适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、

公民的互动式交流与服务，与此同时，建立高度复杂的技术支持系统。按照美国

的规划，到2005年将有35%的政府处于第二阶段；到2010年，绝大多数现有政

府部门将按照电子政府的要求被改造。这说明电子政府的建立是一个复杂的过

程，即使像西方发达国家也不可能一蹴而就，必须分步实施。

（4）制定统一的规划和技术标准，规划电子政府的发展

美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年又提

出了《政府资讯科技服务远景》，从而确定了美国联邦政府推动电子政府发展目

标。欧盟制定了“信息社会行动纲领”，对未来的政府信息化做了周密的安排。英

国在1996年颁布“直接政府绿皮书”对电子政务的发展做出了系统规划，并提出

了近期和无期目标。加拿大工业部长1994年提出了一份有关发展信息高速公路

的战略框架，其中有关政府信息化的问题被作为主要内容。

（5）利用互联网络实现资源共享和集成

利用互联网络实现政府资源共享和集成，一方面是由于发达国家经过持续近

五十年的信息化努力，政府内部的管理信息系统和各种决策支持系统已经基本完

成，有可能利用互联网将政府的信息系统在技术上向政府外部延伸；另一方面，

也是因为互联网的出现和发展为重新构造政府和建立政府、企业、公众三者之间

的新型互动关系提供了一个全新机会和平台。

2中国电子政务建设实践

中国的信息化建设起步于20世纪80年代初期，从国家大力推动电子信息技

术应用开始，大致经历了四个阶段，目前我国的电子政务建设是中国信息化建设

发展的一个新阶段，它以我国前期信息化建设的成果为基础。

2.1中国电子政务发展历程

（1）办公自动化阶段t

中国政府早在20世纪80年代已意识到信息革命带来的挑战与机遇，各政府

部门已开始尝试利用计算机辅助一些最基础的政务劳动，譬如文件电子化处理、

数据电子化存储等，这就是所谓的“办公自动化”发展阶段。这一阶段最主要的特

点是利用计算机替代一部分手工劳动，提高政府文字、报表处理等工作的效率。

到80年代末，全国各地不少政府机构已建立起了各种纵向或横向内部信息

办公网络，很多政府机构成立起了专门的信息中心，为提高政府的信息处理能力

和决策水平起到了重要的作用。

（2）“金字工程”实施阶段

进入20世纪90年代，我国的政府信息化建设进一步加快，特别是一系列“金

字工程”的启动，标志着中国政府与国民经济信息化的序幕正式拉开。1993年12

月，我国政府成立“国际经济信息化联席会议”，确立“实施信息化工程，以信息

化带动产业发展”的指导思想，正式启动“金卡”、“金桥”、“金关”等重大信息化工

程，这些工程都是由中央政府直接领导，以加强信息化基础设施建设为重点，以

保证国民经济重点领域的数据传输和信息共享为主要目的。

紧随“三金工程”之后的是“金税工程”，它是为了配合中国财税体制的改革，

推行以增值税为主体的流转税制度，严格税收征管，杜绝税源流失而实施的一项

全国性的信息化工程。

除此以外，近年来，国家有启动了“金审工程”、“金盾工程”、“金卫工程”等

新的“金字工程”。这些工程的相继完工，将会对我国的政府信息化建设和电子政

务发展起到直接的推动作用。

（3）政府上网阶段

到了20世纪90年代的中后期，互联网已经开始在经济社会生活的各个领域

进行广泛渗透。政府作为社会信息资源最大拥有者和使用者，理所当然要与互联

网“联姻”。开始于1999年初的“政府上网工程”，标志着真正意义的电子政务活

动在我国正式活动。

在“政府上网工程”的推动下，我国的政府信息化建设有了实质性进展。绝大

部分国家部、委、办、局与地市级以上地方政府都已经在互联网上建立起了自己

的网站。与此同时，政府网页的内容也变得较为丰富，网站的功能也变得日益多

样化，政府网站所发挥的作用也变得越来越大。

“政府上网工程”的启动，使中国政府真正开始了基于因特网的电子政务活

动，无论是普通百姓，还是政府职员，对电子政务发展有了更进一步的认识，为

改善电子政务发展环境起到了重要的作用。

（4）电子政务实质性应用阶段

在经历了声势浩大的“政府上网工程”后，我国电子政务的发展进入了理性发

展阶段。特别是我国国民经济与社会发展“十五”计划中提出的“以信息化带动工

业化”已取代“九五”计划中“以信息产业推动国民经济发展”的提法，这标志着我

国的电子政务发展进入实质性应用阶段。

在电子政务发展规划方面，从中央到地方都引起了足够的重视。2001年12

月，国家信息化工作领导小组成立，由国务院总理朱镕基担任领导小组组长；同

年的12月29日，由国家科技部会相关单位专家共同组织进行的“中国电子政务

应用示范工程”开始在全国范围内进行公开招标。“数字化北京”、“数字化上海”、

“数字化福建”等一个个宏伟计划也进入各地方政府的工作日程。2003年是我国

电子政务从规划转向具体实施阶段的第一年。同年9月15日，温家宝总理在国

家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班的讲话中指出，要

加快政府职能的根本性转变，加快推进政府管理创新。2004年，我国政府继续

推进以“三网一库”为基本架构的政府系统政务信息化枢纽框架及应用体系，以实

施电子政务示范工程为先导，加快建设和整合统一的全国政府系统办公业务资源

网络平台。

2.2我国电子政务近期计划

国务院信息化办公室组织了上百位专家对国家电子政务进行研究，形成一套

电子政务发展战略框架，电子政务已经被列为中国信息化建设的重点任务。

一是建立两个统一的电子政务平台，即连接副省级以上部门办公业务的“政

务内网”和面向公众、企业以及连接政府间业务的“政务外网”；其中，外网将与

互联网相连接。

二是建设和推进十二项重点工程，包括为各级领导决策服务的“办公业务资

源系统”和“宏观政策管理系统”，将所有税务机关和税种扩展成为全方位的税收

电子化系统的“金税工程”，将完整的通关业务电子化的“金关工程”，为国家预算

编制和预算执行提供网络化、数字化服务的“金财工程”，对银行、信托、证券、

保险进行有效监管“金融监管工程”、实现审计工作数字化的“金审工程”。另外，

包括保障社会稳定、安全的“金盾工程”和“社会保障工程”、防伪打假的“金质工

程”、应对水旱灾情的“金水工程”和为农业现代化服务的“金农工程”。

三是信息资源建设，包括两个信息体系和人口库、法人库、信息资源和空间

地域库、宏观经济库等四个数据库，为政府部门提供最基础的数据资源。