三资管理

农村“三资”管理中存在的问题对策及建议供借鉴

一、当前农村“三资”管理存在的主要问题

目前，农村集体“三资”制度不完善、运作不规范、监管不到位、

交易不公开、收入不记账等问题侵害了群众的民主管理权，损害了群

众利益，个别村组甚至引发了干群矛盾，上访越访现象时有发生，影

响了农村经济社会发展和农村社会的和谐稳定。主要存在问题有以下

三个方面：

（一）监督管理不到位。一是“三资”监管机构履职尽责流于形

式。按照《陕西省农村集体资产管理条例》规定：县级以上人民政府

农业行政主管部门和乡镇人民政府负责本行政区域内农村集体资产

管理工作的指导和监督。农业行政主管部门和乡镇人民政府设立的农

村经济经营管理机构负责农村集体资产管理的日常指导和监管工作。

因此，市、县农业局及其下设的农村经营管理站（以下简称农经站）

是“三资”监管的职能部门。在实际中，基层把主要精力放在发展区

域经济和促进农民增收上，放松了对村级集体“三资”的监督管理，

一时出现了“不好管、无法管”的现象。农经体制改革后，原镇农经

站由县农业农村局下属事业单位农经站直管，变为人、才、物都由镇

政府管理，县级农经站作为监督管理部门，体制上的不顺造成“不好

管”。由于村集体资金的使用、资产和资源的处置公开不到位，群众

不知晓，造成了“无法管”。县级农经站作为监管部门，主要重心工

作在于对集体产权制度改革试点建设和农村土地“三权”分置办法实

施，对农村“三资”管理和监督主要依靠审计监督，对集体资产清产

核资未建立起完善的动态管理体制，登记台账有些失真，数据不够准

确完善，日常监督存在乏力、流于形式的问题。如，20xx年3月对

吴堡县岔上镇进行村集体经济审计，发现薛张山村、叶家园沟村新旧

村干部不按时交接账务，樊家畔村存在坐收坐支等情况，且换届移交

档案里存在白条支付、缺清单、杂工补助支出占比较高等问题。二是

村民监督委员会的监督作用不明显。按照《榆林市农村集体“三资”

管理办法》规定，村务监督委员会负责村民民主理财，履行审核集体

经济组织财务账目及相关的经济活动事项，审查集体经济组织开支并

签字盖章，监督村级集体经济组织负责人和财务人员执行财经纪律情

况等工作职责。目前，村务监督委员会成员普遍缺乏必要的财务知识，

对财经法规知之甚少，年龄偏大，工作积极性不高，责任心不强。有

的村务监督委员会有名无实，很少能够干涉村委会的决议，监督失去

独立性，无法实施监督也不敢监督，更不愿监督。20xx年5月，吴

堡县委开展第七轮巡察，对全县100个行政村、3个城市社区开展了

常规巡察，通过巡察发现农村“三资”管理方面问题135条。

（二）群众利益受损害。一是村务公开不全面、不及时。首先，

公开范围不全面。由于缺少必要的监督，很多村委会为了减少工作量，

或出于利益原因考虑，并没有严格对所有的村务进行公开，或是公开

的部分仅是表面内容。还有的村委会公布的账务只有收支款项，具体

的资金用途描述却不够细致。资金公开、资产资源的处置事务不公开

也是常见现象。其次，公开时间不及时。有些农村的村务公开时间严

重滞后，而且大多只公布事情的处理结果，对于事情的过程描述不多，

村干部没有认真对待村务公开，对集体“三资”的处置没有做到民主。

巡察发现，20xx年吴堡县岔上镇大枣湾村山地苹果配套实施工程、

宋家川街道办南王家山村在建积粪池项目、张家山镇宽马家石村打深

水井项目、寇家塬镇安家山村环山道路工程等无支付明细、无四议两

公开，未设立项目实施管理小组；2009年，宋家川街道办康家塔村

原党支部书记、村委会主任尚某在未召开村民大会或村民代表会议的

情况下，与某公司签订协议，将约150亩荒地以30年承包期承包给

该公司，造成不良影响，20xx年10月，尚某受到党内严重警告处分。

二是农村“三资”清理问题不到位。“三资”涉及面复杂，不仅有集

体资金，还包括农业资产、固定资产、在建工程等集体资产，以及土

地、林木、荒地、水面等集体资源。部分拖欠、侵占村集体各种应收

款和承包费未清理，侵占村集体机动地、宅基地、四荒地等签订合同

条款不明等问题，容易产生纠纷矛盾。大部分村建立了金额账、资产

账，但集体资源等方面的实物账还不健全、不规范。长期以来各村对

“三资”缺少精细核算和定期盘点，许多村居账实不相符，时间一长

很易造成集体“三资”流失。目前普遍存在对农村资源性资产的位置、

类别、地籍类型、地力等级等情况登记不够规范的问题，造成农村“三

资”底数不清、底子不明、管理混乱，有的改变了性质，有的甚至长

期被个人占用。如，宋家川街道办白家山村监委会主任任某，从2000

年起违规占用自家窑洞附近的村集体土地，2008年起违规居住、占

用村内小学窑洞，20xx年9月，任某受到党内警告处分，违规占用

的土地和窑洞归还村集体。三是农村集体资产、资源收益流失严重。

村委会对于集体资源、集体项目的发包仍然存在随意性，未按照民主

程序进行公开公示，未招投标，往往是村委会甚至是个别村干部直接

决定了农村集体“三资”的处置，没有参考村民的意见，村民也没有

渠道反映自己的意见，这也给某些村干部谋取个人利益提供了便利。

如，有的村委会未按照法定程序公开进行农村集体资产、资源发包，

往往导致承包人多是村委会关系户，存在承包期限过长、承包价格明

显偏低等现象，村集体资产资源收益没有实现应得经济效益。郭家沟

镇候家焉村集体产业挂面厂20xx年5月份投产，但因村上管理粗放，

产品没有及时通过食品安全认证，导致产品积压4000余斤，未见效

益，没有分红，带贫益贫功能差。

（三）违纪违规问题多。一是农村集体资金使用及财务管理不规

范。目前，村集体财务实行“村财乡管”制度，坚持村级所有、乡级

服务、民主管理原则，在不改变村集体的所有权、经营权、分配权和

财务支出权的基础上，由县级财政局派驻乡镇财政所（以下简称乡财

所）对村级所有资金统一集中核算并对村级资金进行管理和监督。村

级设立报账员负责日常财务管理工作，按月报账，按月登记“三资”

台帐，按期公示“三资”管理情况，该制度对规范农村财务管理，发

展农村经济，维护农村稳定发挥了积极作用。但随着形势的发展，这

种管理体制的不足之处逐渐显露，乡镇财政所存在重记账、轻监管的

现象，过多强调事后监管过程，资产处置、资源发包、集体资产资源

入股、清产核资、土地确权等工作缺少专门业务平台，“三资”效益

难以有效发挥。如，寇家塬镇庙岔上村、慕家塬村“两委”负责人和

会计对财务政策掌握不够，认识不到位，出现了违规报账问题；李家

塔下山村存在村级财务白条支付劳务费用和无人签字领款等问题。

20xx年宋家川街道办事处村集体经济审计，发现20xx年7月报销羊

场、蓄水池等工程项目支出，无工程概算、无工程总价、无合同、无

会议纪要和无公开资料的情况。二是村级报账员学历偏低、年龄偏大，

业务处理不精准、不及时。村级报账员不经过选举产生，有的是村两

委人员兼任，有的是村聘用人员，各村人员调整很随意，很多时候不

是任人唯贤，而是任人唯亲。人员素质参差不齐，有的会计业务不熟

悉，法治意识薄弱，财务制度执行不力，报销过程不规范，很难发挥

监督理财作用。有的违反《中华人民共和国会计法》《村集体经济组

织会计制度》的规定，不及时建账、报账；村集体收入不纳入“三资”

监管乡财所专户统一管理，由村级自收自支；白条报账、借款列支、

挪借集体资金、违规开支等问题突出；虚报工程支出套取村级建设资

金；收入不上账、私设“小金库”现象屡禁不止；虚报冒领、贪污侵

占村民权益现象时有发生。许多村居青壮年外出务工，留守在家的老

人、妇女和小孩对村级事务的参与意识和民主监督意识不强，加上农

村财务管理人员缺乏、专业素质不高，在监督不到位的情况下，农村

集体“三资”的支配和管理基本上由村支书说了算，容易滋生村官腐

败问题。如，吴堡县岔上镇大枣湾村互助资金协会理事长薛某在2013

年至2017年任职期间，每年为他人违规借贷2万元扶贫互助资金，

造成了不良影响，20xx年12月，薛某受到党内严重警告处分；寇家

塬镇庙岔上村原村主任慕某将村互助资金利息以领取补助、报销餐饮

费的形式发放给协会人员及本人，共计17146元，违反中央八项规定

精神，20xx年10月，慕某受到党内警告处分，违纪所得全部被收缴。

二、存在问题的原因分析

农村集体“三资”监督管理存在问题根本原因在于乡镇党委政府、

村“三委”及村民监督作用发挥不明显，未形成监管合力。

（一）思想认识不足。农村集体“三资”涉及面广，既包括现金

资产、实物资产、资源资产，又包括专项收入、集体收入、集资捐资

等，甚至还有很多难以解决的历史遗留问题，情况复杂，管理难度大，

且管理基础工作薄弱，底子不清、管理不规范，导致有些村干部产生

畏难情绪。乡镇党委、政府对农村“三资”管理工作重视不够，对存

在的问题的危害性认识不足，认为“三资”管理就是做做账、管管钱，

没有多大工作量，直接造成了管理力量的薄弱，人员、经费等难以保

障，镇村两级“三资”管理工作人员总体素质不高。

（二）管理制度不健全。当前，农村集体资产规模日益增长，集

体资产的存在形式和运行方式越来越复杂，监管难度加大。农村“三

资”管理制度制定了不少，但相对零碎，未成体系。如，资产保值增

值制度、监督考核制度、资产产权评估流程、资产产权处置办法、资

产产权交易合同签订流程等制度都没有制定，造成村委会或个别村干

部对集体资产产权处置的随意性和任意性。有的镇、村建立了相关的

管理制度，但是存在实际执行不规范的情况，没有发挥好制度的监督

和约束作用。另外，信息化建设普遍滞后，已不能满足农村“三资”

管理和农村集体产权制度改革的新要求，管理统一性不足、管理监督

效率低下。

（三）监管渠道不畅。基层党委政府应该对下辖农村的集体“三

资”管理起到指导、监督的职责，但是现实情况是基层党委政府事多

人少，大多兼职，监管力量不足，履行职能不够，执行力薄弱，难以

对下辖的每个村的“三资”管理工作进行全面有效的监管。同时，村

民管理意识淡薄，村务监督委员会有名无实，不能充分发挥监督作用，

部分村民集体观念弱化，文化程度不高，对不涉及个人利益的事漠不

关心，存在不愿监督、不会监督和不敢监督的心理，村民自治“民主

监督”苍白无力，力不从心。农经站作为主要监管部门对农村“三资”

管理工作开展的换届离任审计监督等外部监督往往采用专项检查的

形式，难以形成常态化监督，导致农村集体“三资”管理缺乏强有力

的监管。

三、对策和建议

为从源头上预防和遏制农村集体“三资”违规违纪问题易发多发

现象，将矛盾化解在基层和萌芽状态，提出以下建议:

一是盘清家底，强化风险管控。县级农经站发挥监督主体责任，

成立集体“三资”核算工作组及管理机构，开展以清账户设置、清各

类存折、清公款私存、清资金出借、清以据抵现、清合同协议为重点

的清产核资工作。核对各村账面余额，盘点现金、银行存款，重点盘

查集体所属的土地、森林、山岭、荒地、滩涂、水面等自然资源和各

种流动资产、农业资产、固定资产、长期投资、债权债务和各类合同，

对“三资”的种类、存量、价值、权属和使用情况进行登记造册，做

到应收尽收、账物相符、账款相符。同时，采取“台账式”管理办法，

定期对资产进行清查盘点，动态实时更新资产使用及流转处置信息，

确保资产账实相符。通过上线“三资”管理电子网络系统，强化监管

农村“三资”从盘活、登记、租赁、维护、处置到收益的全过程，为

农村集体资金使用、资产租赁、资源利用公开化、透明化提供保障。

目前，吴堡县村集体“三资”监督管理平台设在政务大厅，正在安装

启动全市统一信息软件，包括产权制度改革系统、清产核资管理系统、

农村综合产权交易管理系统等八大模块，出现支出不平衡，资产负债

率超过比例时，系统会出现报警，启动自动锁定功能，提醒采取相应

的措施。

二是完善机制，强化民主决策。建立健全农村“三资”管理资产

资源清查界定、登记台账、民主公开管理、资产处置审批、集体资产

发包或产权变更的资质评估、招标投标、债权债务管理、承包合同管

理、农村“三资”年度检查、保值增值的股份制、股份合作制产权改

革办法、集体土地有序流转等各项制度，用制度规范行为。通过推行

各行政村银行账户管理、专用票据、支出审核把关“三统一”，规范

农村集体经济组织财务行为。将集体资产、资源发包、大额资产处置

等列入村级重大事项，实行制度化、流程化管理，破除村支书“一言

堂”问题。制定加强农村民主管理严格执行村务公开制度的意见，规

范、细化村务公开内容，完善农村集体民主议事规则、村“两委”联

席会议制度，健全村民自治机制，建立健全民主监督的保障机制，完

善集体经济事务民主决策程序。进一步落实村务、财务公开，对农村

“三资”的管理使用情况，实行事前、事中、事后全程公开，明确公

开的内容、时间、形式，真正让村民能了解、能参与、能监督。吴堡

县辛家沟镇民主监督管理农村“三资”做法值得借鉴，对年度预算决

算、村民分配方案、大额资金使用、经营项目发包、建设项目招标等

都必须经过党支部提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代

表会议或村民会议决议和决议公开、实施过程及结果公开的“四议两

公开”民主决策程序，使“三资”处置的各项重大事项决策民主、信

息公开，有效遏制了腐败问题的滋生。

三是划片分层，强化基层监督。村级民主监督、乡（镇）级会计

监督、县级审计监督是“三资”监管机制的“三驾马车”。依托现代

化的管理网络建立县乡村三级监督体系，对农村集体“三资”管理工

作进行事事时时监督。村级成立民主理财小组，设立驻村廉政监督员，

每一项支出由村委会提出，民主理财小组审核，重大支出报乡镇批准，

村支部书记、副书记、民主理财小组组长、驻村廉政监督员和乡镇有

关人员签字后方可支出。县纪委监委、县农业农村局依托现代化的管

理网络，对全县农村集体“三资”管理进行定期监管，乡镇纪委对村

级每一笔支出进行日常监督，确保取得实效。20xx年12月，吴堡县

纪委监委抽调农业农村局、扶贫办等部门工作人员成立了督查组，对

村集体经济发展情况及项目建设、运营、收益情况和村集体经济组织

带贫益贫机制等村集体“三资”领域重点内容开展了专项监督检查，

共检查了5个镇1个街道91个行政村，现场下达督办反馈单51份，

有效促进了村集体经济进一步规范运营管理。

四是协作配合，强化执纪问责。纪检、财政、审计、民政和农业

等职能部门按照职责分工上下联动、密切配合，加大对“三资”管理

过程中坐支、挪用、贪污、失职、处置不当、违反民主程序等方面问

题的查处力度。在专项巡察中，重点对村居“三资”管理处置程序手

续不健全、不规范等问题进行深入了解，着力发现侵害群众利益问题

线索。纪检监察机关加大查处力度，对典型违纪问题通报曝光。近年

来吴堡县立案查处了一批典型的农村集体“三资”管理方面的违纪违

法案。如，辛家沟镇李家河村党支部原书记尚某在2014年至2016年

期间利用职务便利在土地确权工作中优亲厚友，2011年变相申请危

房改造，重复领取危房补助款，2012年危房改造项目中，未经村民

会议或村民代表会议民主评议，私自同意村民危房改造申请，造成严

重不良影响；郭家沟镇刘家墕村原党支部书记王某分别于2007年、

2010年，私自分两次将68亩、275亩村集体土地登记在其6名亲属

名下，并从2007年至2016年陆续领取了村集体种粮补贴款11.8万

元，除去为村集体开支的6万元，把剩余资金全部用于个人日常生活

开支，王某受到开除党籍处分，县法院以挪用公款罪，判处其有期徒

刑六个月，缓刑一年。

可供参考