居家养老

目前居家养老服务存在问题及分析:

2008年1月,全国老龄委办公室等10个部门下发《关于全面推进居家养老服务工作的意

见》,北京市委市政府十分重视养老工作，不断加大对养老事业的投入,不断加大对养老服务

设施的改扩建，加强社会养老保障,完善服务体系，2004年在西城区开展社区居家养老服务

试点工作，目前正在全市逐步推广西城区居家养老服务的经验,2008年市政府启动1亿元专

项资金，用于市区两级政府建立居家养老服务专项补贴。为了进一步推进我市居家养老服务

工作,我们组织了专题调研，现就我市居家养老服务存在的问题汇报如下:

（一)政府职责不够明确

1、政府介入过多，在具体服务上政府职责越位

目前我市居家养老服务主要是政府推动,无论是建设服务设施还是成立服务机构、设立

服务项目，都主要由政府来完成,这种政府积极参与、强力推动的模式,短期内效果明显。但

是，从长远看，这种做法难免会带来一些新问题：一是政府过度介入，企业利润空间狭小，

不利于居家养老市场的培育;二是居家养老服务是家庭、社会、政府多方责任共担的一种新

机制，政府过度地“亲力亲为”很容易造成人们对政府的依赖心理，把家庭应该承担的责任、

社会可以承担的责任推向政府，长此以往政府不堪重负，不利于居家养老可持续发展.

2、政府承担过多事务性工作，在管理上责任缺位。

由于政府承担大量事务性工作，在管理上出现政策不完善、规划滞后、监督不到位等问

题，制约了居家养老服务长期可持续发展.以居家养老资金保障制度为例,居家养老的资金来

源除了老年人子女的投入和老年人财产性收入,主要应该依靠制度性安排，包括养老保障制

度(为老年人提供养老金，用于维持日常支出和购买服务)、医疗保障制度（为老年人急性病

医疗费用买单)、长期护理保险制度(为失能老年人长期照料护理费用买单）、以房养老制度

等。目前我市前两项制度已经建立，但长期护理保险制度和以房养老制度仍然是空白，老年

人的护理支出无从匹配，亟待建立居家养老的相关配套制度。

（二)市场运行机制尚未建立

1、扶持政策不到位，民间资本参与动力不足。

政府对居家养老服务的政策扶持和配套措施等方面，力度不够。一是表现在资源分配失

衡，政府给予机构照顾服务模式的扶持政策和资金支持，远远高于给予维持老年人居家生活

的支持。由于没有对居家照料的困难给予应有的重视，不仅影响了政府资源的效益和效能，

更影响了民间资本参与居家养老服务业的积极性。二是缺乏对民间资本参与居家养老服务业

的鼓励政策，民间资本参与的积极性不高、动力不足。

2、在居家养老服务具体实施过程中,政府尤其是基层政府，存在管

得过多、管得过细的问题。

这一方面使得政府成为社区居家养老服务的具体承担者，服务行政化色彩浓厚,难免滞后

于市场经济发展的要求；另一方面，侵占了本应属于民间组织的居家养老服务市场份额,影

响了企业自由发挥的空间，抑制了民间组织和企业的健康发展。

3、居家养老服务供给与需求不匹配。

居家养老服务市场化还处于初期摸索阶段,很多民间组织和企业对老年群体的居家养老

服务需求不够了解。因此，所提供的服务产品还不够细化，与老年人的实际需求存在脱节现

象，不能满足老年人日益多样化个性化的服务需求。

4、居家养老服务缺乏规模效应.

目前，一些具有市场运作雏形的居家养老服务项目,由于缺乏事先规划，布局过于零碎，

辐射范围大多囿于一两个社区,服务的老年人多则百人、少则十数人，在经济上缺乏规模效

应，难以维持日常运作。由此带来的后果，一是服务价格较高，老年人承受不起，无法扩大

市场范围。二是收入不足以弥补成本，亏损经营，违反市场经济规律,不可能得以长久发展。

以社区老年食堂为例，用低廉的价格为老年人提供送餐上门服务，固然受到老年人热烈欢迎，

但如果不是依靠政府每年大量的财政补贴，很难维持下去。

（三）服务队伍建设薄弱

1、专业管理人才缺乏。

目前对居家养老管理人员教育培训一直采用非正规“自我”教育培训的方法，各类教育

培养这方面专业人才设置的相关专业不多,与人数众多的居家养老需求存在很大的缺

口。

2、缺乏专业化的居家养老服务队伍。

由于居家养老服务员没有明确的职业特征,被大多数人等同于普通的家政服务员，给予较

低的社会地位和物质待遇。这种现状首先导致了专业的护理人员不愿到居家养老服务领域工

作；其次，导致了北京市本地人不愿从事养老服务工作，而外来务工人员又存在语言和生活

习惯差异较大等问题，一定程度上影响了服务质量；目前，我市专业化的居家养老服务队伍

无论是服务人员的素质、服务人员的数量还是服务质量都与老年人的服务需求存在很大的差

异。

3、志愿者队伍不足。

居家养老服务在专业养老服务员严重不足的现状下,志愿者队伍作为养老服务员的重要补

充力量，就显得尤为重要。但就目前情况看，由于我市还没有健全完善志愿者激励和培训机

制,志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小,一是总量不足，真正参与到居家养老服务中的

志愿者远不能填补缺口；二是质量不高,目前从事养老服务的志愿者多为离退休老人，青壮

年较少.调研中我们发现这样的问题:报名参加奥运志愿者的人，特别是大学生、青壮年人十

分踊跃，而真正想成为养老服务的志愿者却很少，尤其是青壮年少得可怜。三是专业性较差，

由于缺乏专业化的培训，因此志愿者提供的服务不能满足居家养老服务的要求。

（四）服务资源条块分割，无法形成合

力

1、局限部门利益，无法形成合力。

调查发现很多地方开展居家养老仅从部门利益出发，站在部门角度思考居家养老.如民政

部门主要负责“三无老人”、低保老人的生活保障，可供调动资源是财政资金、彩票公益金等;

劳动部门解决“4050”人员再就业问题,为居家养老提供了人力资源等等。

2、资源分割，缺少共享。

居家养老资源本身就很缺乏，由于其分散在各个社区、社区各个单位、各个组织，彼此

之间对外开放程度都很低，因而资源只能服务于非常少数的本单位内部老年人，资源利用效

率低.同时,由于政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够,各种老年服务设施和服务

市场的资源共享衔接亟待完善。

改善居家养老服务的建议:

(一)明确政府职责

居家养老作为一项社会工作，首先必须要体现政府的意志和其倡导的社会价值观，尤其

是在工作开展初期,政府的推动、引导作用，必须作为这项工作的初始动力，贯穿于启动、

规划、组织等各个环节和过程。但是，这并不意味着政府要把居家养老的所有事情包办下来，

而是要将其职责作用限制在一个合理的范围。

1、建立支持居家养老服务的相关政策及配套制度.

政府应该把居家养老服务业纳入北京市国民经济和社会发展总体规划,制定有力的政策

措施.如:居家养老资金保障制度，鼓励民间资本参与居家养老的优惠政策，健全完善志愿者

激励和培训机制等鼓励支持各类组织、企业和个人从事养老服务。建议市政府在总结西城区

居家养老服务经验的基础上率先在全国制定一个较为完善的社区居家养老服务的政策体系。

各级区县政府尤其是老龄委和老龄办要根据政策体系，制定一个社区居家养老的中长期发展

规划。并制定一系列可操作的实施细则。

2、资金支持。

一是要将社区居家养老服务的资金支持纳入北京市财政预算。二是要在财政上能够立项，

实行项目管理。三是政府在资金供给上要改变过去那种只投入养老机构的单一做法，采取补

贴的形式，有计划地向居家养老服务倾斜。四是加大对老年人协会、志愿者为老服务和涉老

服务的社会组织的扶持力度，统一规范老年人协会的资金支持。

3、基础设施建设。

一是在老社区有限的空间内，根据实际情况，改建和兴建一定数量、美观实用的室内、

室外活动场所，包括社区文化站、社区图书馆、文化广场等，提高利用率.建议市、区和街

道联合建设、民政、文化、体育等部门，认真规划，并予以财政支持。二是满足老年人体育

建设需求，建议各级政府财政投入和福利彩票，增加社区体育健身器械的供给，扩大健身器

械的种类，提高健身器械的质量。三是加强无障碍设施建设，建议参考月坛街道无障碍设施

建设的经验，采用各级政府和驻地单位投资,社会力量捐助等办法，落实建设部的无障碍设

施建设要求。

4、建立并实施服务质量监督评估体系。

为保证居家养老服务质量,必须制定实施统一的服务标准和管理制度，实现规范服务、规

范管理。对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，对政府和社会各界投入居家养老服务资

金的使用效果，服务机构、服务内容、服务人员和服务质量等方面,实施全员和全过程的质

量监控。通过政府指导、行业规范、社会监督,进一步强化对社区居家养老服务的规范运作

和监督管理。

5、积极倡导居家养老服务理念.

作为制度倡导者，政府有责任、有义务向全社会宣传我市人口老龄化的发展形势，宣传

以居家养老服务为基础的养老服务体系,提倡“花钱买服务”的消费理念。同时，通过宣传倡

导也可以吸引社会资金投资于养老服务事业，增加居家养老服务的供给力量，逐步形成供需

两旺的格局.

（二)培育居家养老服务市场

居家养老服务体系是由政府、民间组织、企业、社区、服务队伍和老年人等元素构成的。

其中，民间组织和企业作为受政府委托、具体组织和实施居家养老服务开展的市场主体，对

整个体制的有效运行起着举足轻重的作用。因此，有效调动民间组织和企业的积极性，是建

立良好的居家养老服务市场化运行机制的前提条件。

1、制定优惠政策，拓宽民间资本在居家养老服务业中的发展空间。

养老服务业是微利行业，养老服务业的性质决定了其经营必然是艰辛的，社会力量的参

与在某种程度上说是在做“奉献"，是在替政府分忧解难.因此，要想让更多的民间资本参与

到居家养老服务中，必须给他们全方位支持.首先要制定优惠的政策及积极的措施,按照互惠

互利的原则，通过建立准入制度、项目管理制度,以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等多种

形式，鼓励和支持各类民间组织、企业和个人从事居家养老服务。其次要探索建立公共财政

投入机制,多渠道筹集社会资金,为参与居家养老服务业的民间组织和服务商提供比较宽松的

生存和发展空间。第三要建立奖励机制,对社会办居家养老服务机构的规模、服务内容和社

会效益等进行综合考核后，以奖代补,给予扶持，以更好地支持居家养老服务工作的发展。

2、积极培育民间组织。

民间组织具有灵活、创新、成本低、效率高、贴近市场的优势，在解决诸多社会问题上

具有政府与市场不可替代的作用.要尽快实现我市居家养老服务市场化和社会化目标,就必须

积极培育作为政府和市场有益补充的民间组织，充分发挥民间组织在居家养老服务中的特殊

作用。

(1）建议加强老年的协会建设，要善于引导老年人协会的体系建设，真正把老年人团结

起来，敢于发挥其在公益服务上有所突破;

（2)建议对参与为老服务志愿者、社工和义工，政府应在劳务和报酬上，要有明确的解

决办法;

(3）建议对于参与社区居家养老服务业的企业的非赢利组织，要有较为明确的税收政策，

以便操作。

3、扩大居家养老服务的有效需求。

随着经济社会的发展，人们的物质生活和精神生活条件不断改善、生活质量不断提高，

老年群体的消费需求也呈现多层次、多样化的趋势。因此，一方面,要从老年人实际需求出

发，提升服务内容。另一方面，要积极引导老年群体树立对居家养老服务的消费观念,有效

提高居家养老服务市场的需求，为参与居家养老服务事业的企业提供应有的市场，实现居家

养老服务市场的可持续发展。要通过“服务商的主动服务→老年人在体验过程产生依赖→提

高服务频次、拓展服务项目”，主动将老年人的有效需求与服务商的引导性消费有机结合起

来，从而达到规模化、市场化、专业化、效益化的目标。

(三）整合现有资源,开拓服务新项

目

1、统筹规划居家养老服务.

开展居家养老服务工作不是哪一个部门的事情，必须打破部门观念,立足全局，整合政府

各部门和社会各个方面的资源,齐力推进居家养老服务工作,在社区建设的大盘子内，统筹考

虑，安排居家养老服务。

2、有效整合社区现有养老资源。

加强社区或共同居住区域的养老服务资源的优化与整合，提高社区服务功能，实现各类

老年服务设施和服务市场的资源共享。一是要促进社会单位内部设施对外开放，拓展社会资

源,最大限度地发挥现有服务设施的综合效益；二是要争取把一些闲置的学校、厂房、商店

等，通过赎买、租赁等方式，改造成居家养老服务设施，盘活现有资源；三是要充分利用家

政服务、医疗保健、心理咨询等现有市场服务资源，通过建立社区服务中心将社区与政府、

市场和老年人有机地联系在一起，提高社区服务资源的综合效用.

3、开创居家养老服务新项目。

调查显示，目前生活照料、康复护理、精神慰藉是居家养老服务的主要内容。要根据老年人

不同的利益诉求和老年人不断发展的服务需求，创新出满足老年人多层次、多方位需求的居

家养老服务新项目，如:开办社区老年餐桌,提供老年人的餐饮服务，针对空巢老人和孤寡老

人，建立完善巡视员制度，采用入户探望与电话问询相结合的方式，为老年人提供了解需求、

传递信息、关注健康、安全提示及精神慰藉等服务内容。

(四)建设高素质的居家养老服务队

伍

1、改善居家养老服务人员的待遇。

对居家养老服务人员的工作性质、工作意义、工作内容和工作要求等方面进行严格科学的

界定，明确与普通家政服务员的区别。做好宣传，提高全社会对居家养老服务人员的认可和

尊重。结合国家各类劳动保障政策,为居家养老服务人员争取更多的政府补贴,同时要严格保

证服务人员的养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险等各类保险费用的足额缴纳。

2、提高管理和服务人员的专业化水平.

(1）开设养老服务管理专业。积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理

与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业。有关部门对上述院校和机构在招生、

收费、基础设施建设等方面给予政策上的倾斜。

(2)建立养老服务人员定期培训制度。可与大专院校、卫生院校联合协作，对现有养老

机构和社区养老服务人员进行有计划的培训，确保养老服务人员掌握基本的保健、护理、康

复知识和技能.

（3)引进养老专业人才。通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优

秀的人才充实到养老服务队伍中来.同时，注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工到机

构和社区养老服务岗位上来。

3、扩大志愿者服务队伍。

整合和利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍，还可以与各种志愿者组织、

大中小院校等社会组织合作，明确志愿者服务内容和服务规范，努力发展一支由党员、干部、

学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的居家养老服务队伍，有效增加志愿者人数和提

高志愿者服务质量，同时应建立志愿者服务的培训及激励机制。

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心多级数据填报体系网站GIS志愿者管理居家养老服务机构管理费用结算中心等模

块,并结合老人机、GPS定位等技术。是一个可运营、可管理的系统。目前，已经在河北保

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安排免费交流、参观事宜.