复议前置

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行政复议前置范围研究论文

摘要：

行政复议是行政相对人认为行政主体的具体行为侵犯其合法权

益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议

机关依照法定程序，对被申请的具体行政行为进行合法适当性审查，

并提出行政复议决定。行政复议是既行政诉讼、信访之后，法律赋予

行政相对人的又一种行政救济方式，其便民、高效的特点是其他两种

方式所不具备的，行政复议制度是行政机关通过行政系统内部的层级

监督，来实现对行政相对人合法权益的有效保护，但是从近些年来的

实际施行情况来看，并没有完全达到既定效果。行政复议前置是指行

政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救

济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向

人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决

定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。本文从分析行

政复议前置程序的设置对行政相对人合法权益的保护以及行政机关

“依法行政”所产生的积极作用入手，重点介绍了美国和德国的行政

复议制度及其特点，具体论述了我国扩大行政复议前置范围的必要性、

可行性，并且进一步提出了对今后我国行政复议制度改革的几点建议。

关键词：行政复议前置监督范围

行政复议制度的本质是为公民、法人或者其他组织监督国家行政

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权力的行使，维护自身权益，提供一条法律途径，从而来进一步规范

行政权的行使。从1999年颁布的《行政复议法》与旧有的《行政复

议条例》比较来看，《行政复议法》更侧重于对行政权的监控，但是

从《行政复议法》施行五年来的情况看，效果似乎并非如愿。以下我

想从扩大行政复议前置范围的角度入手，谈一下在新的社会条件下，

行政复议制度该如何更好的发挥作用。

一、我国行政复议制度中关于行政复议前置问题的规定

（一）行政复议前置的具体含义

行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政

行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请

行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议

之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起

行政诉讼。因此，在行政复议前置的情况下，行政相对人不经过复议

环节直接向人民法院提起行政诉讼，是不允许的。

（二）我国现行行政复议法中对行政复议前置的规定及内在原因

我国《行政复议法》中关于行政复议前置的规定主要是第三十条

第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵

犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、

海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行

政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”由此可见，我

国《行政复议法》中主要是对自然资源的确权类争议做了行政复议前

置的规定。此外，在其他法律、法规中也仅有《治安管理处罚条例》

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第三十九条、《海关法》第四十条、《进出口商品检验法》第二十八条、

《税收征收管理法》第五十六条、《国家安全法》第三十一条、《注册

会计师法》第十一条有有关行政复议前置的规定。分析如此规定的原

因，笔者认为有如下两点：第一，主要是为了降低相对人的诉讼成本，

减轻诉累。就自然资源的确权来说，《土地管理法》、《森林法》、《草

原法》等自然资源法中都有这样的规定：县级以上人民政府是具体确

定土地、森林、草原等自然资源所有权或者使用权的机关，即自然资

源的确权属于行政权行使的范畴。在我国《行政诉讼法》第五十四条

第（二）项中规定：人民法院对主要证据不足，适用法律、法规错误，

违反法定程序，超越职权，滥用职权的具体行政行为有判决撤销或者

部分撤销的权力。可以看出在该条款中法律并没有赋予人民法院变更

行政机关具体处理决定的权力，而在《行政复议法》第二十八条第一

款第（三）项中，同样的情形法律赋予行政复议机关的权力是：撤销、

变更或者确认具体行政行为违法，以及责令其重新作出具体行政行为。

因此说，相对人在将自然资源确权类争议案件诉至人民法院后，若拿

到的是法院对具体行政行为撤销或者部分撤销的判决，那么其还须依

靠行政机关，也就是县级以上人民政府来解决这个问题，这样无疑会

延长相对人问题解决的时间，增加相对人解决问题的成本，这不仅和

《行政复议法》便民的一般原则是相违背的，而且与当前全国法院系

统正在开展的“公证与效率”活动的宗旨也是不相符的。所以，《行

政复议法》第三十条第一款规定，土地、森林、草原等自然资源的确

权类争议应当先经过行政复议程序，相对人对复议决定不服的才可以

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向人民法院提起行政诉讼，其目的主要是为了将纠纷解决在行政机关

内部，从而来减轻相对人的诉讼成本，缩短问题解决的时间。第二，

主要是行政机关和人民法院职能的区别所在。从以上归纳的行政复议

前置类案件中，我们会发现，除了关于自然资源的确权争议需要先经

过行政复议程序之外，还有关于商品检验检疫、税收征收管理等这种

专业性极强的问题，而作为法院一个全社会居中裁判的司法机关，若

是要求法院的居中裁判者们在较短的时间内精通各种专业知识，我想

这是不现实的，尽管这样可能会保证法院审判的绝对公正。因此，我

国《治安管理处罚条例》、《海关法》、《进出口商品检验法》、《税收征

收管理法》、《国家安全法》、《注册会计师法》中规定相对人对行政机

关的相关具体行政行为不服，应当先行申请行政复议，并非直接进入

诉讼程序，这样做是为了减轻法院的负担，加快问题解决的速度，当

然自己对自己的行为裁判可能会产生诸多的不公，在后面我会谈到具

体的解决方法。总的来说，我国行政复议前置的范围过于狭窄。

从以上的分析中，我们可以看出我国《行政复议法》的立法宗旨

和具体规定之间的矛盾所在，即行政机关内部纠错机制的实现需依靠

行政复议程序的启动，而目前《行政复议法》中对于行政复议程序的

启动所赋予相对人的是一种自由选择权，相对人在与行政机关发生行

政争议后大多数情况下既可以选择申请行政复议，也可以直接向人民

法院提起行政诉讼，而后者则会使行政机关的内部纠错机制无从发挥

作用。

二、设立行政复议前置制度的积极意义

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（一）就相对人方面而言，提高了问题解决的效率，降低了问题

解决的费用

前面已经分析了《行政复议法》中设置行政复议前置程序的原因

所在，从中不仅可以看出我国行政权和司法权相互之间的独立，而且

还能体会到国家设置行政复议前置程序的良苦用心。一些由行政权来

管理的事务，司法权的过早干预，则会使得问题的解决变的更加拖延

和复杂，而行政复议前置的设立使大部分行政争议解决在了行政机关

内部，这不仅维护了行政机关的社会公信力，而且也避免了相对人走

上漫长的诉讼之路。另外，《行政复议法》第三十九条还规定：“行

政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复

议活动所需经费，应当列如本机关的行政经费，由本级财政予以保障。”

这样，行政复议前置程序又会为相对人的问题解决节省许多费用。

（二）就行政机关方面而言，可以使其执法行为得到进一步规范

行政复议前置程序规定：行政争议在诉至法院之前须经过本级人

民政府或者上级业务指导部门的审查。这就会使得那些裁量不当，甚

至有着严重违法情形的具体行政行为得到及时有效的纠正，这样不仅

保护了相对人的合法权益，而且也减少了行政机关被相对人送上法庭

的机会，也就是说，在这个环节行政复议机关的公正办案，将会大大

减少行政机关和相对人对簿公堂尴尬场面的频繁出现。行政复议机关

在日复一日的案件办理过程中，对发现的行政机关在执法中的经验和

教训，可以通过组织培训、下发法制工作信息、评选优秀执法案卷等

活动，使各执法部门工作人员增强法律意识，提高依法办事的能力，

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执法行为得到进一步规范。

（三）就人民法院方面而言，可以减少对有限审判资源的占用和

预防司法腐败的发生

肖扬院长在《最高人民法院2003年工作报告》中提到：1998年

至2002年全国法院系统共审理行政诉讼案件464689件，比五年前上

升65%，案件种类基本覆盖了行政管理的所有领域。从以上两个数字

中，我们至少可以获得这样的信息：第一，法院在解决行政争议方面

的投入不断加大；第二，广大群众的法律意识在不断增强，“法律面

前人人平等”的原则起码得到了形式上的实现；第三，行政机关执法

行为的群众满意率在逐年下降，行政相对人为解决行政争议而投入的

费用在逐年增加。行政复议前置制度作用的有效发挥将会大大减少人

民法院行政诉讼案件的数量，从而可以使法院拿出更多的人力、物力

和财力配置于错综复杂、标的重大、细小琐碎的刑事和民事案件中去。

此外，减少行政权与司法权的直接接触，会避免行政干预司法现象的

出现，而行政与司法的相互独立则会防止司法腐败现象的发生。

三、国外其他国家的行政复议制度关于行政复议前置规定

（一）美国的行政复议制度中关于行政复议前置

美国是一个法制比较健全的国家，它的行政复议制度同样也是较

完备的。在美国，行政争议在诉至法院之前，几乎都应当经过行政复

议机关的复议或是行政裁判机构的裁决，正如我国的行政复议前置制

度一样，行政复议是行政诉讼的必经阶段。“在对行政案件进行司法

复审的过程中，行政诉讼的‘成熟’原则和‘穷尽’原则体现了行政

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复议在解决行政争议中的作用。”①“成熟”原则的基本内涵是：避

免法院过早裁决，减少法院自身卷入有关行政政策的争议中去的机率，

同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，保护行政机关免受

司法的干预。“联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，

就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常

程序的阶段，即要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，

或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。”②因此，在美国行政

裁决是否成熟，即是否为最初的或者程序上的措施，对相对人是否发

生实际的影响，决定了它是否可以进入司法复审的程序。“穷尽”原

则主要是指相对人的立场问题，它要求相对人在与行政机关发生行政

争议时，不能缩短行政救济程序，应当为保护自身权利充分利用行政

救济的制度。比如，《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，

因政府雇员在其职务或者雇佣范围内活动时的疏忽或者错误的作为

或者不作为引起的财产损坏、损失或者人身伤害、死亡而提起的金钱

赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被机关以书面形式最终

拒绝，该拒绝以证明或者挂号邮寄送达时，法院才不予受理。有关机

关在申请提出后六个月内作出最终决定，那么在那以后申请人选择的

任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请人的最终拒绝。”可以

看出，美国的“穷尽”原则是类似于我国的行政复议前置制度的。

总的看来，美国行政复议制度的最大特点是确立了“成熟”和

“穷尽”原则，避免了司法不必要和不适时地干预行政活动，“三权

分立”在这里体现的可谓淋漓尽致。

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（二）德国的行政复议制度中关于行政复议前置

在德国，行政救济主要是以行政申诉的方式来实现，具体是通过

“申诉委员会”向“议会机构”提出的申诉和行政主管部门提出的

“异议审查”制度。从本质上讲，“异议审查”制度就是德国的行政

复议制度。“异议审查”制度事实上是声明异议和诉愿的结合，所谓

声明异议是指异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向

原处分机关提出，请求审查；而诉愿则指的是原处分机关认为异议人

的请求有理由，则应当给予救济，如果原处分机关认为异议人的请求

没有理由，则不予救济，该请求可以移送上级或者其他有管辖权的机

关进行再审查。所以，德国所实行的是二级行政复议制度。此外，在

德国《行政法院法》中还明确规定，当事人在向行政法院提起撤销之

诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。这一点是与我国的

行政复议前置制度一样的，不同的只是其前置范围扩大到了所有行政

争议案件。

所以，德国的行政复议制度的特点同样是强调“行政争议解决在

行政系统内部”的一般原则。

四、扩大行政复议前置范围的必要性

在《行政复议法》实施生效后的短暂几年中，行政复议案件数量

有过急速的上升，据统计，“到2001年全国行政复议案件突破8万

件大关”③，可此后一路走底，在一些地方和部门甚至还出现了负增

长的现象，以至于到现在，许多百姓根本都不知道行政复议程序的存

在，而一些经历过行政复议程序的百姓，则会有复议程序“形同虚设”

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的印象。因此，加大宣传行政复议程序的力度，扩大行政复议前置的

范围显得必要而紧迫，具体来讲有以下几点内容：

（一）行政复议制度设立目的的需要

行政复议制度设立的目的是为了纠正行政机关作出的违法或者

不当的具体行政行为，以保护相对人的合法权益，并且行政复议是一

种依申请的行政行为，即行政复议是行政主体根据行政相对人的申请，

在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础之上，依法作出的一

种行政行为。因此，行政复议制度若想真正实现最初设立的目的，必

须得使相对人启动这个程序，而我国现行《行政诉讼法》第三十七条

第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或

者其他组织可以先向上一级行政机关或法律规定行政机关申请复议，

对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院

提起诉讼。”很显然，该款规定赋予了相对人在争议发生后的两种选

择救济的权利，即提起行政复议或者行政诉讼，并没有做行政复议前

置的规定，尽管该条第二款也肯定了行政复议前置程序，但目前我国

相关法律中对行政复议前置的规定仅限于自然资源确权、商品检验检

疫、税收征收管理等不多的几类案件，范围可谓极其狭窄，以至于大

多数行政争议案件直接被诉至法院，从而加重了法院的审理负担，延

长了相对人的问题解决时间，降低了行政机关在社会上的威信，这和

行政复议制度设立的目的是相悖的。

（二）加大行政机关层级监督力度的需要

“权力若失去了监督，腐败就会很快得以滋生。”行政复议制度

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作为行政机关内部的一种监督制度，它的启动主要依靠的是相对人的

申请，行政机关执法行为的是与非，直接关乎百姓的切身利益，因此

说，在群众法律意识不断提高的今天，群众的意见更是行政机关执法

水平的真实反映。所以，扩大行政复议前置范围，最大限度的倾听来

自基层的声音，会使行政机关充分了解下级部门的执法状况，严格监

督下级部门的执法行为。

（三）维护相对人合法权益的需要

在行政争议案件中，相对人与行政机关的地位是不平等的，相对

人处于明显的弱势。然而，我们应当注意到相对人的纳税人地位，及

其在国家财政收入中举足轻重的作用，因此，如何在此类案件中保护

相对人的合法权益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政争议

案件的处理过程中，出现行政机关之间相互推诿、行政诉讼期间过长，

使相对人的合法权益受到“人为”无谓的侵害，得不到有效的保护。

所以，为了在合理的行政资源中使相对人的合法权益得到更加有效的

保护，扩大行政复议前置的范围就显得尤为重要。

（四）社会主义市场经济发展的需要

随着社会主义市场经济的发展，行政机关所担负的责任越来越重，

如何进一步行使好人民所赋予的权力就显得更加重要。在经济飞速发

展的今天，行政机关行使权力作出的具体行政行为很难达到相对人的

要求，相信“民告官”的案件会逐渐增多，这虽然体现出了我国民众

法律意识的增强，但是也使得行政机关陷入了忙于诉讼的困扰之中，

从而不能更好的行使行政权力。这就对行政机关本身的纠错能力提出

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了新的要求，即在行政复议制度中寻找突破口——扩大行政复议前置

范围，从而减少诉至法院行政争议的数量，加大行政机关自我规范行

政行为的力度。

五、扩大行政复议前置范围的可行性

（一）对现行法律不必做过大的改动

现行《行政复议法》中对行政复议案件的申请、受理、审查、决

定和执行等各环节都作了较为完备的规定，扩大行政复议前置的范围，

对于现行的《行政复议法》来说，无论在程序上，还是在实体上，都

可以不做过大的改动。因为在程序上我们提倡扩大行政复议前置的范

围，仅仅是更有效的发挥行政复议制度内部监督、纠错机制的作用，

并没有改动任何启动、终止行政复议的程序，而在实体上，更没有扩

大行政机关的权力，制约相对人的权利，反而是对相对人合法权益的

一种更有效、快捷的保护。

（二）行政复议机构多年来积累了丰富的办案经验

我国现行的行政复议制度是在1990年作为《行政诉讼法》的配

套制度，由国务院发布的《行政复议条例》建立起来的，至今已走过

了十余年的历程，各级行政复议机构的工作人员十年多来，在办理行

政复议案件的过程中也积累了丰富的办案经验。扩大行政复议前置的

范围，必然会使行政复议机构受理案件的数量陡然猛增，短期内会加

大行政复议机构的工作量，但不会使经验丰富的行政复议机构工作人

员束手无策。

（三）社会主义市场经济的不断发展，对行政机关的执法水平提

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出了更高的要求

我国社会主义市场经济制度建立的时间不算太长，但是，由于我

们敢于创新，善于学习，近几年来，国内经济的发展取得了显著的成

就，与此同时，全社会各行各业对行政机关执法水平的要求也在提高。

扩大行政复议前置范围，加大对行政机关具体行政行为的规范力度，

提高行政机关的工作效率，则刚好顺应了这一社会发展的趋势。

（四）国外其他国家提供了值得借鉴的经验

在全社会都在倡导建设“法治政府”的今天，我们国家与西方少

数国家相比，还远远落后于他们，前文中曾就美国和德国的行政复议

制度中的行政复议前置状况做了具体的论述，很显然，无论是美国的

“成熟”原则和“穷尽”原则，还是德国的“异议审查”制度，都体

现了行政复议前置的内涵，这也给我国行政复议制度在此方面问题的

发展上提供了较为丰富的经验。

六、对行政复议制度改革的几点建议

（一）扩大行政复议前置的范围，使所有行政争议案件在诉至人

民法院之前，得到最大限度的行政救济。这里的“范围”不仅包括行

政机关的具体行政行为，还应当包括一定层次行政机关的抽象行政行

为，“在行政诉讼及复议的实践中，许多侵犯相对人合法权益的具体

行政行为的根源并不是具体行政行为本身，而是该行为所依据的规范

性文件本身违法或不当。”④所以，加大对抽象行政行为的审查力度，

同样是非常重要的。

（二）改变目前行政复议机构在行政复议机关中的地位：首先，

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改变行政复议机构的办案方式，逐渐由“被动书面审阅式”过渡为

“主动现场调查式”，行政复议机关和各级财政应当真正保障复议机

构的经费来源，使得复议机构能走的出办公室；其次，保证行政复议

机构工作人员的数量，并尝试建立行政复议机构工作人员资格准入制

度，提高办案人员的专业素质，使案件办理的公正性得到有效保障；

最后，改变行政复议机构的管理模式，建立统一、独立的行政复议机

构，保障专职复议人员的相对独立性，使其在工资待遇和职务升迁等

方面不完全受行政首长的控制。

（三）有条件启用当事人质证、辩论制度。目前，《行政复议法》

中对案件的审理过程规定以书面审查为原则，但是，这样规定的最大

弊端就在于缺乏当事人双方的直接对峙，从而使行政复议机构办案人

员对一些案件先入为主，主观随意性过大，使得审理案件的公正性有

所打折。因此，建议对于复杂的案件启用当事人质证、辩论制度。

（四）明确第三人参与制度。《行政复议法》中对申请人的相关

权利规定的比较详细，但是，作为行政争议的一种救济制度，它忽视

了第三人权利的保护，其中对第三人何时参加复议、如何申请复议、

对复议决定是否可以提起行政诉讼等权利都没有做明确而具体的规

定，这和扩大行政复议前置范围的目的——更好的保护相对人的合法

权益是不相符合的。因此，应该注重对行政复议第三人合法权益的保

护。

（五）规范复议决定的作出程序。《行政复议法》第二十八条第

一款中具体规定了行政复议决定的作出程序，即：“行政复议机关负

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责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提

出意见，经行政复议机关的负责人或集体讨论通过后，按照……。”

可以看出行政复议机构处于“有职无权”的地位，对于行政复议机构

提出的“撤销被申请人决定”的建议，行政复议机关负责人往往会考

虑与被申请人的行政隶属关系，容易受到“地方利益”或“部门利益”

的影响，很难立足于中立者的角色进行居中裁断，所以会极力维护被

申请人的“形象”，从而使得行政复议决定丧失了应有的公正，复议

也就变的没有实际意义了。因此，在扩大行政复议前置范围的同时，

还应当不断提高行政复议机构的独立化程度，进一步规范行政复议决

定的作出程序。

（六）建立“复议决定被诉再审制度”。具体是指行政复议机关

作出复议决定后，不能达到相对人的满意，而又被相对人诉至人民法

院的，行政复议机关应当积极应诉，对于法院“撤销或者部分撤销行

政复议决定”的判决，行政机关应当及时追究相关人员的行政责任，

从而解决行政机关既是运动员又是裁判员的问题。

总之，笔者认为扩大行政复议前置的范围，会使行政复议制度维

护相对人的合法权益及规范行政机关执法行为的作用得到充分发挥，

从而可以减少相对人与行政机关之间的误解与冲突，提高行政争议的

解决效率，这对于维护良好的社会秩序，创造稳定的经济发展环境都

有极大的促进作用。

注释：

①袁曙宏、赵永伟2001年4月9日《行政复议制度的发展》；

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②袁曙宏、赵永伟2001年4月9日《行政复议制度的发展》；

③周汉华《行政复议制度的司法化改革思路》；；

④湛中乐、姜岸《论我国行政复议制度的发展与完善——兼评〈中

华人民共和国行政复议法〉立法之得失》。

参考文献：

①罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社，1998年出版；

②乔晓阳主编《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指

南》，中国民主出版社，1999年5月出版；

③姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等

教育出版社1999年10月出版；

④方军编著《行政复议法律制度实施问题解答》，中国物价出版

社，2001年1月出版；

⑤张树义主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2001年出

版；

⑥张步洪编著《中国行政法学前言问题报告》，中国检察出版社，

2003年3月出版。