省管企业全面预算管理指引

省管企业全面预算管理指引

第一章 总 则

第一条 为切实履行出资人职责，提升企业经营管理水平，强化内部控制，提高管理

效率，实现企业资源优化配置，制订本指引。

第二条 本指引的适用范围为山东省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国

资委）履行出资人职责的企业（以下简称省管企业）。

第三条 全面预算是按照企业发展战略目标，在对未来环境预测的基础上，确定预算期

内经营目标，逐层分解、下达于企业内部各个经济单位，以价值形式反映企业生产经营和财

务活动的计划安排。全面预算管理是对预算的编制、审批、执行、控制、调整、考核及监督

等管理方式的总称。

第四条 企业全面预算管理应遵循以下原则：

（一）落实战略目标原则：全面预算应建立在本企业中长期发展规划和战略目标的基础

上；

（二）资源优化配置原则：通过全面预算管理达到经济上最优化，最终目标是实现企业

资源优化配置；

（三）全面性原则：全面预算必须全员参与、全面覆盖、全程跟踪及控制；

（四）刚性原则：预算一经批准，一般不予调整；

（五）激励约束原则：实行以年度预算为基础的考核奖惩制度，预算执行结果与经济利

益挂钩。

第二章 全面预算管理组织和制度保障

第五条 省国资委负责指导、督促、检查、考核省管企业实施全面预算管理工作。

第六条 企业是实施全面预算管理的主体，负责在本部和所属企业中实施全面预算管理。

企业法定代表人应当对全面预算管理工作负总责。

第七条 企业董事会或总经理办公会负责确定预算目标、审议、平衡、批准企业预算方

案和预算调整方案。企业在召开董事会或总经理办公会审议年度预算方案和年度预算调整方

案之前，应事先上报上一级国有产权持有单位审核。

第八条 企业可以根据实际情况设立预算管理委员会，对董事会或总经理办公会负责，

是企业全面预算的最高管理机构。董事长或总经理应兼任预算管理委员会主任，预算管理委

员会成员应由负责经营管理、资产运营的企业领导（董事）、财务总监及有关管理部门的负

责人组成。预算管理委员会的主要职责为：

（一）启动本企业全面预算编制工作，审议预算方案和预算调整方案；

（二）将预算方案和预算调整方案提交董事会或总经理办公会审议、批准；

（三）按照董事会或总经理办公会制定的企业预算目标，对各预算单位进行目标分解；

（四）协调解决预算编制、执行过程中的矛盾和问题；

（五）定期检查和分析预算执行情况，督促企业各部门完成董事会或总经理办公会批准

的预算方案；

（六）当企业内外环境发生重大变化时，提出预算调整意见；

（七）审查本企业年度预算执行情况，制定考核方法，负责年度预算执行结果考核工作。

第九条 预算管理委员会下设预算管理办公室。预算管理办公室由计划、财务、人力资

源、生产经营等部门人员组成。预算管理办公室的主要职责为：

（一）按照本企业年度经营计划和预算目标，负责组织本企业全面预算方案的编制、审

核、汇总工作；

（二）指导、督促各预算单位按进度正确编制预算；

（三）汇总、分析预算单位预算执行结果，提出审核意见、改进措施和建议，定期向预

算管理委员会报告预算执行情况；

（四）编制年度预算执行情况分析报告并提交预算管理委员会；

（五）组织企业内部预算执行单位进行预算执行情况考评；

（六）负责预算管理日常事务，跟踪、监督预算的执行情况。

第十条 企业内部业务机构和所属分、子公司是预算执行主体，其主要职责为：

（一）负责本单位全面预算方案的编制、上报、控制、分析和考评工作；

（二）负责将本单位预算指标层层分解、落实到各部门、各环节和各岗位；

（三）负责按授权程序严格执行各项预算；

（四）研究解决预算编制、执行中存在的问题；

（五）根据企业生产经营的变化情况，提出预算调整建议。

第十一条 企业应建立全面预算管理的有关规章制度，包括预算编制办法、预算执行控

制办法、预算分析办法、预算考核办法等。同时应建立健全与预算管理相配套的财务会计制

度、生产管理制度、市场分析制度、质量管理制度、考核奖惩制度等。

第三章 预算管理环境评估和重点确定

第十二条 企业在实施全面预算管理之前，应当对企业当前各方面管理环境现状及发展

趋势做出正确客观的评估，分析各项因素对企业实施全面预算管理工作的影响，从中选择关

键环境影响因素，并根据环境的影响设计或调整全面预算管理的方案。

第十三条 全面预算管理环境评估包括企业外部环境评估和企业内部环境评估，一般包

含战略环境、运营环境和财务环境等方面。企业在进行全面预算管理环境评估时，应对相关

的环境因素进行细分，逐一评估其对企业实施全面预算管理工作的影响。

第十四条 企业一般可选择的预算管理重点有：业务预测的科学性、企业战略的量化与

落实、资源优化配置与业务流程、资金和成本费用控制、内部治理体系与绩效管理体系的完

善等。企业在确定预算重点时要根据预算环境评估结果，选择企业当期最为突出的矛盾，予

以优化改进。

第十五条 企业在编制、实施新的一轮预算管理前均应对企业的预算管理环境进行评

估，并据以调整预算管理方案，选择新的预算管理重点。

第四章 全面预算编制的原则和内容

第十六条 企业编制预算应按照内部经济活动的责任权限将相关单位划分成预算单位

进行，在各预算单位层层汇总基础上编制而成。预算编制应遵循以下原则：

（ 一）以明确经营目标为前提，明确实现经营目标的策略和措施；

（二）坚持效益优先，实行总量平衡，确保切实可行；

（三）预算指标之间要相互衔接，勾稽关系要明确；

（四）预算目标要积极稳健，既体现目标激励，又留有一定余地。

第十七条 企业全面预算应包括业务预算、资本预算、资金预算、财务预算四个方面。

第十八条 业务预算是企业生产经营活动的预算，一般包括生产预算、销售或营业预算、

制造费用预算、产品成本预算、营业成本预算、采购预算、期间费用预算等。企业可根据实

际情况具体编制。

（一）生产预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内所要达到的生产规模及其产

品结构的预算，其主要内容有期初和期末存货、生产量预算，是在销售预算的基础上，依据

各种产品的生产能力、各项材料及人工的消耗定额及其物价水平和期末存货状况编制。为了

实现有效管理，还应当进一步编制直接人工预算和直接材料预算。

（二）销售或营业预算是预算期内预算执行单位销售各种产品或者提供各种劳务可能实

现的销售量或者业务量及其收入的预算，主要依据年度目标利润、预测的市场销量或服务需

求及提供的产品结构以及市场价格编制。企业在编制销售或营业预算时，应通过分析，确定

有可能使企业经济效益最佳的销售或营业量和销售或营业单价，同时还应考虑企业生产或服

务能力等因素。销售或营业预算编制的根据主要是科学的销售预测和产品的销售单价。

（三）制造费用预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内为完成生产预算所需各

种间接费用的预算。制造费用可分为变动制造费用和固定制造费用，主要在生产预算基础上，

按照费用项目及其上年预算执行情况，根据预算期降低成本、费用的要求编制或按照零基预

算法根据预算期实际需求预测编制。

（四）产品成本预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内生产产品所需的生产成

本和销售成本的预算，主要依据生产预算、直接材料预算、直接人工预算、制造费用预算等

汇总编制。其主要内容是产品的单位成本和总成本，单位产品成本的有关数据来自于直接材

料预算、直接人工预算和制造费用预算等。

（五）营业成本预算是非生产型预算执行单位对预算期内为了实现营业预算而在人力、

物力、财力方面必要的直接成本预算，主要依据企业有关定额、费用标准、物价水平、上年

实际执行情况等资料编制。营业成本预算和产品成本预算中，应区分变动成本与固定成本、

可控成本与不可控成本，分项目、分单位进行编制。

（六）采购预算是预算执行单位在预算期内为保证生产或者经营的需要而从外部购买各

类商品、各项材料、低值易耗品等存货的预算，主要根据销售或营业预算、生产预算、期初

存货情况和期末存货经济存量以及各类商品、材料的预测采购价格等编制。

（七）期间费用预算是预算期内预算执行单位组织经营活动必要的管理费用、财务费用、

销售（营业）费用等预算，应当区分变动费用与固定费用、可控费用与不可控费用的性质，

根据上年实际费用水平和预算期内的变化因素，结合费用开支标准和企业降低成本、费用的

要求，分项目、分责任单位进行编制，或按照零基预算法根据预算期实际需求预测编制。其

中：科技开发费用以及业务招待费、会议费、宣传广告费等重要项目，应当重点列示。

（八）企业对其他业务收支、营业外收支等项目，可根据该项目业务的发生对预算报表

的影响程度区别处理：如果预计该项业务的发生对财务状况和经营成果影响不大，可以在预

算编制时简化处理；否则应该分项编制预算。

（九）企业对上述各项业务发生的税金，应同步编制，反映税金对企业财务状况和现金

流量的影响。

第十九条 资本预算是企业在预算期内进行资本性投资活动的预算，主要包括固定资

产投资预算、权益性资本投资预算和债券投资预算等。

（一）固定资产投资预算是企业在预算期内购建、改建、扩建、更新固定资产进行资本

投资的预算，应当根据本单位有关投资决策资料和年度固定资产投资计划编制。企业处置固

定资产所引起的现金流入，也应列入资本预算。企业如有国家基本建设投资、国家财政生产

性拨款，应当根据国家有关部门批准的文件、产业结构调整政策、企业技术改造方案等资料

单独编制预算。

（二）权益性资本投资预算是企业在预算期内为了获得其他企业单位的股权及收益分配

权而进行资本投资的预算，应当根据企业有关投资决策资料和年度权益性资本投资计划编

制。企业转让权益性资本投资或者收取被投资单位分配的利润（股利）所引起的现金流入，

也应列入资本预算。

（三）债券投资预算是企业在预算期内为购买国债、企业债券、金融债券等所作的预算，

应当根据企业有关投资决策资料和证券市场行情编制。企业转让债券收回本息所引起的现金

流入，也应列入资本预算。

第二十条 资金预算是企业在预算期内有关现金流量的预算，主要包括与业务预算和资

本预算相关联的日常资金收支预算和筹资预算。资金预算应保证企业在预算期内实现资金收

支平衡。

（一）日常资金收支预算是与业务预算和资本预算相关联的资金收入预算和资金支出预

算，应结合企业业务预算、资本预算和收付款政策，与业务预算和资本预算进行同步编制。

（二）企业应对预算期内的资金收入和资金支出进行综合平衡，确定资金不足和资金盈

余，据以确定编制筹资预算或还款计划。筹资预算是企业在预算期内需要新借入的长短期借

款、经批准发行的债券以及对原有借款、债券还本付息的预算，主要依据企业有关资金需求

决策资料、发行债券审批文件、期初借款余额及利率等编制。企业经批准发行股票、配股和

增发股票，应当根据股票发行计划、配股计划和增发股票计划等资料单独编制预算。股票发

行费用，也应当在筹资预算中分项作出安排。

第二十一条 财务预算是企业在预算期内汇总反映有关预计现金收支、财务状况和经营

成果的预算，主要以预计现金流量表、预计资产负债表和预计损益表等形式反映。

（一）预计现金流量表是按照现金流量表主要项目内容编制的反映企业预算期内一切现

金收支及其结果的预算，是对企业经营活动、投资活动、筹资活动等产生的现金流入和现金

支出的预算。它以业务预算、资本预算和筹资预算为基础，是其他预算有关现金收支的汇总，

主要作为企业资金头寸调控管理的依据。预计现金流量表也可用资金收支汇总表代替，该资

金收支汇总表包含所有与业务预算、资本预算和筹资预算等相关联的资金收入和资金支出。

（二）预计资产负债表是按照资产负债表的内容和格式编制的综合反映预算执行单位期

末财务状况的预算报表。一般根据预算期初实际的资产负债表和销售或营业预算、生产预算、

采购预算、资本预算、筹资预算等有关资料分析编制。

（三）预计损益表是按照损益表的内容和格式编制的反映预算执行单位在预算期内利润

目标的预算报表。一般根据销售或营业预算、生产预算、产品成本预算或者营业成本预算、

折旧预算、期间费用预算、其他专项预算等有关资料分析编制。

第二十二条 企业应根据自身情况，编制预算准备。企业为适应预算期间内、外部经营

环境、经营条件的不确定性，为确保预算目标的达成，而预先准备一部分资源，在一定条件

下，经一定审批程序方可使用该资源，以保证预算目标的顺利实现。

第五章 全面预算的编制方法和编制程序

第二十三条 企业全面预算一般按年度编制，预算编制期间一般为公历1月1日到12

月31日会计年度进行编制。

第二十四条 企业可根据预算项目的不同，选用固定预算、弹性预算、零基预算、滚动

预算、概率预算等方法编制全面预算。

（一）固定预算是根据预算内正常的、可实现的某一业务量水平编制的预算，一般适用

于固定费用或者数额比较稳定的预算项目。

（二）弹性预算是在按照成本（费用）特性分类的基础上，根据量、本、利之间的依存

关系编制的预算，一般适用于与预算执行单位业务量有关的成本（费用）、利润等预算项目。

（三）滚动预算是随时间的推移和市场条件的变化而自行延伸并进行同步调整的预算，

一般适用于季度预算的编制。

（四）零基预算是对预算收支以零为基点，对预算期内各项支出的必要性、合理性或者

各项收入的可行性以及预算数额的大小，逐项审议决策从而予以确定收支水平的预算，一般

适用于不经常发生的或者预算编制基础变化较大的预算项目，如对外投资、对外捐赠等。

（五）概率预算是对具有不确定性的预算项目，估计其发生各种变化的概率，根据可能

出现的最大值和最小值计算其期望值，从而编制的预算，一般适用于难以预测变动趋势的预

算项目，如销售新产品、开拓新业务等。

第二十五条 企业应按“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序，依据产权管理关系

和合并报表范围确定预算编制范围，层层做好各部门和子公司的全面预算编制工作。

（一）预算目标确定。每年第四季度，省管企业董事会或总经理办公会根据企业发展战

略和来年市场预测提出下一年度预算总体目标，下达预算管理委员会，预算管理委员会将预

算目标分解到各预算单位。

（二）编制上报。企业预算管理办公室组织预算执行单位编制预算方案，经审查、平衡、

逐级汇总并报企业预算管理委员会。

（三）预算审查。企业预算管理委员会对预算方案进行审议，对有关问题提出调整意见。

各预算单位根据预算管理委员会的意见对预算方案进行修正，在沟通、平衡、协调的基础上

对有关预算单位的预算作相应的调整。

（四）预算下达。每年一月底前，企业预算管理委员会将企业董事会或总经理办公会批

准的年度预算，逐级下达各预算单位，并报省国资委备案。

（五）预算目标调整。省管企业应根据省国资委正式公布的业绩考核指标进行调整。如

果省国资委业绩考核指标不高于省管企业预算目标，不须调整。反之，省管企业应根据省国

资委业绩考核指标对预算目标和方案作相应调整，并将调整后的预算报省国资委备案。

第六章 全面预算的执行控制和分析

第二十六条 企业预算一经批准下达，各预算单位必须认真组织实施，将预算指标层层

分解，从横向和纵向落实到各下属公司、各部门、各单位、各环节和各岗位，形成全方位的

全面预算执行责任体系。

第二十七条 企业应当将全面预算作为预算期内组织、协调各项经营活动的基本依据，

将年度预算细分为季度预算，并根据管理需要，对重要项目细分到每月、每周或每日，以分

期预算控制确保年度全面预算目标的实现。

第二十八条 企业应通过现金流量管理实现预算过程控制。按时组织预算资金的收取，

严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按

照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当按全面预算管理制度规范支付程序。对

于无合同、无凭证、无手续的项目支出，不予支付。

第二十九条 企业应建立和完善各种控制标准（如材料定额、办公用品标准、劳保用品

标准、差旅费标准等）和控制程序（如限额领料程序、预算外审批程序等）以加强对成本、

费用和资金的过程控制。

第三十条 企业应当建立全面预算分析及报告制度，要求各预算执行单位定期分析并报

告全面预算的执行情况。企业预算管理办公室应督促各预算执行单位及时分析检查，跟踪预

算执行情况，形成预算差异分析报告。

第三十一条 企业预算管理委员会对各预算执行单位逐级提出的预算差异分析报告进

行审核，报董事会或总经理办公会予以确认，并及时采取应对措施。

第三十二条 省管企业应于二季度和年度终了一个月内向省国资委报送半年和年度预算

执行情况分析报告。

第七章 全面预算的调整

第三十三条 为维护预算的严肃性和权威性，强化预算的约束力，企业预算一经批准下

达，一般不予调整。企业在预算执行中由于产业环境和市场形势发生巨大变化、有关政策发

生重大调整以及不可抗力等因素，导致预算编制基础发生重大变化，确需调整年度预算的，

经批准后可以调整预算。一般每年只调整一次预算。

第三十四条 预算调整应由预算执行单位逐级向企业预算管理办公室提出书面申请报

告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对预算执行造成的影响程度，提出预

算调整方案。企业预算管理办公室应对预算单位的预算调整报告进行审核分析，集中编制企

业年度预算调整方案，提交企业预算管理委员会。

第三十五条 企业预算管理委员会对企业预算方案进行审查，若预算方案不影响本企业

总预算，可以报企业董事会或总经理办公会审议批准后实施；若预算方案对本企业总预算有

较大影响，需要报上一级国有产权持有单位审查。

第三十六条 对预算单位提出的预算调整事项，企业在进行决策时应遵循以下要求：

（一）预算调整事项不能偏离企业发展战略和年度预算目标；

（二）预算调整方案应当在经济上实现最优化；

（三）预算调整重点应当放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键

性差异方面。

第三十七条 省管企业董事会或总经理办公会应于每年8月底前，对所属企业预算调整

方案进行经审议批准，并将批准后的预算调整方案报省国资委备案。

第三十八条 省国资委可以视省管企业情况变化提出预算调整要求，经企业董事会或总

经理办公会审议批准后下达执行。

第八章 全面预算的考核

第三十九条 企业预算管理委员会应当充分发挥内部审计的监督作用，定期或不定期组

织预算审计，纠正全面预算执行中存在的问题，维护全面预算管理的严肃性。

第四十条 预算年度终了，企业预算管理委员会应当于2月底前向董事会或总经理办公

会报告预算执行情况。省管企业董事会或总经理办公会向省国资委报告预算执行情况。

第四十一条 企业对内部预算执行单位的考核可分为年度考核和期间考核。期间考核可

按企业实际情况分为月度、季度和半年考核。企业全面预算考核是预算单位业绩考核的主要

内容，应当与预算单位负责人的奖惩挂钩，并作为企业内部人力资源管理的参考依据。

第四十二条 省国资委每年将结合年度财务审计，对省管企业预算管理工作及执行情况

进行审计和考核，并将预算管理工作与经营者业绩相结合，同经营者薪酬挂钩。

第九章 全面预算管理的基础工作

第四十三条 预算管理基础工作主要包括定额、价格、计量、程序、标准等工作。

（一）定额工作包括对成品及零部件材料消耗定额、动能定额、工时定额、费用定额等

的制定和管理。

（二）价格工作包括对销售价格、采购价格、关联交易价格、内部转移结算价格等的制

定和管理。

（三）计量工作包括对内、外部各类物料的转移、物耗、能耗等进行全面、科学的计量。

（四）程序工作包括对销货及收款环节、采购及付款环节、生产环节、固定资产管理环

节、货币资金管理环节、关联交易环节、担保与融资环节、投资环节、研发环节等的控制和

规范。

（五）标准工作包括对各项费用标准、工资标准、劳保及福利支出标准、记录及文件等

的管理。

第四十四条 企业应借助信息化管理工具来提升全面预算管理工作的效率。

（一）企业信息化基础工作如办公自动化(0A)、产品数据管理(PDM)、会计电算化、企

业资源计划(ERP)等能够减少全面预算管理工作量，提高企业全面预算管理执行效率，为全

面预算管理改进提供支持。

（二）有条件的企业可以选择合适的全面预算管理软件，通过软件实现预算编制、分析

和过程控制，以提高全面预算管理工作的效率和质量，使全面预算管理工作更好的为企业服

务。

（三）企业在建设全面预算管理信息系统工作中，应加强全面预算历史数据库的建设。

第十章 附 则

第四十五条 本意见由省国资委负责解释。

第四十六条 本指引自印发之日起施行。