我国地方政府无序竞争行为的制度原因初探

我国地方政府无序竞争行为的制度原因初探

内容摘要:改革开放以来,随着中央政府放权让利政策的实施,地方政府之间

的竞争日益浮现。竞争并不必然是有益的,地方政府竞争同样带来了许多问题。

本文通过对地方政府无序竞争的界定及现状的分析,从制度层面出发探讨了我国

地方政府无序竞争的原因。

关键词:地方政府竞争 财政体制改革 制度原因

地方政府竞争的界定

政府作为现实经济生活中的一个部门,是市场经济体制下不同于居民户和厂

商的一种比较特殊的组织。政府之间的竞争同样是市场竞争中不可或缺的一部分,

和市场中基于企业微观层面的竞争一起构成了市场竞争的核心内容。竞争不仅存

在于国家政府之间,就是在一国范围内的地方政府之间也会存在竞争,即地方政府

竞争。

关于“地方政府竞争”的内涵,不同学者的观点并不相同。刘汉屏、刘锡田把

地方政府竞争的核心界定为提供公共物品以及引进资本和技术。他们认为地方政

府竞争是指“一个国家内部不同行政区域的地方政府之间为提供公共物品,吸引

资本、技术等生产要素,而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区

域政府间的竞争”。笔者认为,刘汉屏等关于地方政府竞争的定义比较符合我国现

阶段地方政府之间的关系,所以就借用该说法作为地方政府竞争的界定。

我国地方政府无序竞争的现状

我国地方政府竞争格局的形成,其源头实际上始于分权导向的财政体制改

革。在统收统支的财政体制下,地方政府几乎没有自己独立的利益,因而合理的竞

争也几乎不存在。20世纪80年代以来,我国在经济体制转型过程中大力推进财政

体制的分权化改革,初步形成了中央和地方财政之间财力分配的新格局。伴随分

权的发展,政府资源的增长,地方政府发展经济的积极性得以充分调动,从而确立

了地方政府之间相互竞争的格局。一定程度的地方政府竞争可以促进经济的发展,

但是由于我国目前处于经济转型时期,地方政府的竞争行为也有可能产生竞争过

度的现象,结果不利于经济体制的良好运行。一些地方政府竞争的行为呈现出无

序竞争特点,从而产生比较明显的负效应。主要表现在以下几个方面:

(一)产业结构趋同且重复建设严重

根据区域经济理论中的区域分工与合作原理,让各个区域从事其最具有禀赋

且生产效率最高的某个部门的生产,通过生产能够发挥自身最大优势的产品,再与

其他区域交换自己具有劣势的产品,可以获得绝对利益或比较利益,促进区域经济

的繁荣与发展。然而在资源稀缺条件下,同样具有“经济人”属性和有限理性的地

方政府为了利益的最大化或辖区经济的发展相互之间展开了激烈的竞争。为了在

短时间内把GDP做大,地方政府通常采用粗放经营和重复建设的手段,盲目上一

些能耗大、污染多,但利润高、对地方财政收入有利的项目。这种大上项目的做

法,致使地区经济结构趋同,造成资源的浪费。

重复建设从内容上分,大致可以分为基础设施重复建设和产业重复建设。地

方政府基础设施重复建设突出表现在港口、机场等方面。从港口看,珠三角、环

渤海、长三角等三大经济区都不同程度地存在重复建设问题。在环渤海地区5800

公里长的海岸线上,有60多个大小港口,仅河北省和天津市640公里的海岸线上,

从北到南依次分布有秦皇岛、京唐、天津、黄骅四大港口,目前四大港口都在加

紧扩建,竞争很激烈。而在产业重复建设方面,各地在制定“十一五”计划中,已有22

个省市区把汽车列为支柱产业,24个省市区把电子列为支柱产业,16个省市区把

机械、化工列为支柱产业,14个省市区把冶金列为支柱产业, 更为严重的是在同

一个省内也有许多市、区的现有产业结构以及产业规划相似。

(二)地方保护且市场分割

地方保护主义是指地方政府出于本地利益,利用手中的行政权力,对本地企业

和外地企业在经济上实行差别待遇,对本地企业的生产经营进行保护,限制外地资

源进入本地市场,或限制本地资源进入外地的行为,其结果是导致市场分割。表1

是国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组:《中国国内地方保护的调查

报告—非企业抽样调查结果的初步分析》中关于地方保护方式的排序。

地方政府对地方市场加以保护的做法从眼前利益来看,确实能给地方带来一

些利益,包括使当地缺乏竞争力的企业得以生存下来,有利于规模经济的实现,实

现更多的利润,地方政府就可以获得更多的财政收入。但从长期来看,这种行政干

预可能使整个国民经济运行受到扭曲,干扰宏观经济平衡,从而带来更大的全国性

市场失灵。

(三)优惠政策的滥用

土地价格的恶性大战。在招商引资过程中,很多地方的土地价格是越来越低。

土地是财富之母,是最基本的生产要素。要投资的话,土地是必不可少的。土地成

本一般由两部分组成:一是基本地价,二是土地收益,即地方政府的土地出让金。按

“成本——收益”原则,地方政府应该以不低于成本价格出让土地,但实际操作中,

各地政府为了争取外来投资项目,不惜降低地价,亏本出让。如果在其他条件相同

的条件下,某一地方政府不降低土地价格,那么降低土地价格的地方就能够吸引外

部投资;而当该政府降低土地价格的话就有可能引致其他地方政府进一步降低土

地价格,这就是降低土地价格的“囚徒困境”。因此,一个地区只要降低土地价格,甚

至敢于突破政策法律底线,就能产生强烈的“示范效应”。其最后的结果往往是农

民被“低价”征地,投资商获得超额利润,地方政府实现了“增长政绩”。

税收优惠政策的无序。虽然我国税权统一集中在中央,各级地方政府无权擅

自出台税收优惠措施,但各级政府为了招商引资、增加税收、促进发展,普遍采取

税收优惠的措施。先是按照国家的规定,对企业征收企业所得税,然后根据之前的

协议,以财政奖励或补贴的名义返还给企业,即便是国家控制特别严格的消费税和

增值税,地方政府照样可以返还给有关企业。而另一种更为隐蔽的做法是,允许一

些企业以高新技术企业、新办第三产业企业、劳动就业服务企业、校办企业、社

会福利企业为招牌,从而享受国家规定的企业所得税优惠政策。这是由于我国当

前分税制的不完善以及客观上存在着两套税务机构造成的。

造成我国地方政府无序竞争的制度原因

(一)偏颇的政绩考核体制主导了地方政府官员的追求

在我国现行的政治体制中,由于要素流动的不完全性,居民的“用脚投票”机制

并不完善,所以地方政府的作为主要是由中央政府来进行评价,地方政府官员是以

上级政府任命为主。作为地方政府官员,旨在获取政绩与晋升,追求政治收益最大

化。在政治晋升博弈中,职位是有限的,一个人获得提升将直接降低另一人提升的

机会,因而是一个零和博弈。周黎安曾运用一个委托代理模型,对1980年至1993

年间我国大陆28个省(除西藏和海南)的数据进行了实证检验,结果显示各省的经

济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。

显然,在这样的地方政府政绩的考核以及地方官员的晋升博弈中,各级政府的

考核指标带有明显的“GDP”化倾向,尤其偏重于地方官员任职期间经济增长的数

量、规模、速度等指标,与此相关的诸如上项目多少、新建企业多少、财政收入

规模、招商引资数量等也就自然成为了量化指标。这些简单的量化指标主导了地

方政府官员的行为追求。

(二)不完善的财政体制使地方政府过多地介入了微观经济活动

首先,分税制体系中,中央政府赋予地方政府的财权与事权不对应。地方政府

承揽了过多的事权,而没有独立的财权,造成了基层政府财政困难。为了渡过财政

难关,地方政府会寻求一切可能的办法增加财政收入,介入微观经济活动也就在所

难免,这也是地方政府极力控制土地市场以获取土地级差收入用来补偿预算内收

入不足的财政制度根源。根据有关专家的研究,2001年,各级政府从土地一级市场

获得的土地收入为1318亿元,占政府财政预算外收入的38%。国土资源部统计,

到2002年年底,全国累计收取土地出让金达到7300多亿元。地方政府不断地消

化了中央政府调整财政体制带来的财力减少因素,其背后就是地方政府机动财力

扩展的结果。

其次,转移支付模式不当,导致地方保护主义以及地方间财政能力差距日益扩

大。

转移支付制度是分税制的重要组成部分,规范化的分税制能够通过财政转移

支付实现各地区有均等的提供公共产品的能力。但由于我国分税制中中央财政对

地方税收返还数额以1993年为基期年核定,按照1993年地方实际收入以及税制

改革和中央地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额,并以

此作为中央对地方税收返还基数,保证1993年地方既得财力。1994年以后,税收

返还额在1993年基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税增长率的1:0.3

系数确定,1994年上划中央收入达不到1993年基数的,相应扣减税收返还基数。

地方为了保证庞大的税收基数而加大了对本地企业的保护,不论这一产业是朝阳

产业还是夕阳产业。因此,一些落后的产业只要能够为地方政府提供中央政府需

要的税收基数,就会得到地方政府的保护,不管该企业是否面临淘汰或者是国家限

制的高税产业。

(三)土地产权制度不清晰造成地方政府土地政策滥用

一方面,土地的产权主体模糊。根据国家有关的法律法规,农村土地属于农民

集体所有,但同时,对于谁是所有权的真正主体、所有权主体和经营管理者之间的

关系等,都缺乏明确的界定。另一方面,这是一种残缺的土地产权。土地产权是一

束权利,包括所有权、使用权、收益权、转让权、抵押权、处分权等多项权利,农

民通过承包获得集体土地的使用权,但这种使用权是不完整的,受到了严格的限制,

仅仅限于农业生产领域;并且,农民只能获得农产品的收益,不能获得土地作为资

产的收益,也不能进行转让、抵押。

由于土地产权的残缺,“农民集体”不能充分行使土地的权利,但国家可以征用

集体所有的土地,于是,很多政府运用手中的权力,打着公共建设的旗号,以很低的

补偿随意侵占农民的承包地,从而在二元的土地市场的土地转换中取得巨额的租

金级差,使得滥占土地称为收益极高的产业,使农民处于被动地位。地方政府开发

大量的开发区、园区,导致大量的耕地被圈占,一些地方政府甚至为了吸引外资免

费供给土地,使“圈地运动”出现难以遏制的局面。

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