“十四五”时期我国的减贫目标及战略重点

“⼗四五”时期我国的减贫⽬标及战略重点

摘 要：到2020年现⾏标准下农村贫困⼈⼝将全部实现脱贫，贫困县将全部摘帽，我国的绝对贫困问题将得到历史性解

决，这充分彰显了我国的制度优势。但不容忽视的是，脱贫攻坚仍然存在⼀些薄弱环节，乡村振兴基础尚不牢固。打赢

脱贫攻坚战后仍不能放松警惕，巩固拓展脱贫攻坚成果是“⼗四五”时期极为重要且紧迫的任务。在新国际形势和挑战

下，需要设置⼀个巩固期以实现脱贫成果的常态化和持续化，将巩固拓展脱贫成果作为“⼗四五”时期的减贫新⽬标，牢

牢把握巩固拓展脱贫成果的战略重点，为开启治理相对贫困奠定良好的基础，进⼀步推动乡村振兴和现代化建设。

党的⼗⼋⼤以来，党中央把脱贫攻坚作为全⾯建成⼩康社会的底线任务和标志性指标，坚持精准扶贫精准脱贫，以前所

未有的⼒度推进脱贫攻坚。2018年6⽉，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年⾏动的指导意见》出台。我国不

断完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调，推动脱贫攻坚⼯作更加有效开展。各地各部门扎实推进各项政策举措

落实落地，脱贫攻坚取得重⼤决定性成就。2020年末全国现⾏标准下的农村贫困⼈⼝将全部实现脱贫，832个贫困县将

全部摘帽，绝对贫困将被消灭[1]。脱贫攻坚的伟⼤成就，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、社会和谐发挥了

重要作⽤，为实施乡村振兴战略奠定了基础。但不容忽视的是，我国脱贫攻坚仍然存在⼀些困难和问题，包括贫困⼈⼝

稳定实现“两不愁三保障”存在薄弱环节，产业发展基础薄弱，易地扶贫搬迁后续帮扶需要加强，贫困群众内⽣动⼒不⾜

等。贫困地区各项事业发展总体还处于探索起步阶段，⾃⾝发展能⼒弱的情况没有根本改变，可持续脱贫的能⼒还不

强。“⼗四五”时期，贫困依然是我们⽆法回避的社会问题，是实现社会主义本质要求必须解决的关键问题。因此，对

2020年后我国贫困问题的研究是⼀个重⼤课题，对“⼗四五”时期的减贫⽬标和战略重点的研究不仅具有重要性⽽且具有

紧迫性，对于破解我国新时代主要⽭盾、实现共同富裕具有极为重要的意义。

⼀、“⼗四五”时期我国的减贫⽬标：巩固拓展脱贫成果

2020年后，尤其是“⼗四五”期间，我国的扶贫⼯作将⾛向何⽅呢？对⽐，《国家⼈⼝发展规划（2016—2030年）》给

出了答案，即在构建符合国情的贫困⼈⼝治理体系过程中，要“由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决

农村贫困向统筹解决城乡贫困转变”。也就是说，2020年消除绝对贫困后，我国将进⼊相对贫困阶段。“⼗四五”时期我国

的⾸要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，这是开启治理相对贫困的前提和基础。

（⼀）巩固脱贫成果是“⼗四五”时期减贫的⾸要⽬标

2020年后，我国的减贫战略将由集中性减贫治理向常规性减贫治理转型，由解决绝对贫困向解决相对贫困转变[2]。但

是，值得注意的是，消除绝对贫困的成就是在诸多政策⽀持和投⼊的基础上取得的，脱贫攻坚期内的成就尚不牢固，如

果缺乏持续的政策⽀持和投⼊，就可能存在返贫风险。因此，脱贫⼯作应该⼀以贯之，在脱贫攻坚结束后，应给予贫困

地区和贫困⼈⼝⼀个政策稳定期和过渡期，以巩固脱贫成果。“⼗四五”时期，要巩固贫困⼈⼝“两不愁三保障”的保障⽔

平，实现脱贫⼈⼝稳定脱贫不返贫，不产⽣新的贫困⼈⼝，补齐⽋发达地区基础设施和公共服务的短板。巩固脱贫成果

就是要实现脱贫的可持续，通过促进贫困地区的基础设施建设，强化可持续脱贫的基本⽀撑条件，杜绝贫困⼈⼝再跌⼊

绝对贫困的“陷阱”。

（⼆）拓展脱贫成果是“⼗四五”时期减贫的基础前提

拓展脱贫成果是在保证现有成果的基础上，对脱贫攻坚的质量进⾏全⽅位的提升，好的⽅⾯优化提升，不⾜之处加以完

善，从⽽促进农村地区各项事业的再落实、再提升和再完善。在巩固脱贫攻坚成果的前提下，应适当提⾼贫困的标准，

扩⼤帮扶的范围，提升脱贫的质量，提⾼农村⼈⼝的⾃主发展能⼒，缩⼩收⼊差距和区域发展差距。在此基础上，开启

治理相对贫困的新征程，探索建⽴治理相对贫困的长效机制和路径措施，为实施乡村振兴、破解相对贫困、实现共同富

裕奠定坚实的基础。从减贫对象来说，拓展脱贫成果就是要使扶贫政策惠及更多的农村⼈⼝，尤其是在绝对贫困线附近

的边缘⼈群。从减贫机制和经验来说，拓展脱贫成果就是要继续完善脱贫攻坚的体制机制，总结现有的扶贫优秀经验，

让其在“⼗四五”时期的贫困治理中发挥更⼤的减贫效应。从具体举措来说，拓展脱贫成果就是要进⼀步完善和推进脱贫

攻坚的政策⼿段，抓住产业、就业、易地搬迁、增强内⽣动⼒和绿⾊减贫等战略重点，不断提升和创新，为脱贫攻坚与

乡村振兴的衔接以及新阶段相对贫困的治理提供重要⽀撑[3]。从国际减贫来说，拓展脱贫成果就是要将中国减贫经验推

向世界，加强国际减贫交流与合作，帮助其他国家减少贫困，推动构建⼈类命运共同体。

⼆、巩固拓展脱贫成果的必然性和重要性：历史必然和⾼质量发展所需

巩固拓展脱贫成果是继消除绝对贫困后的新的历史阶段的重点⼯作，是实现我国社会主义本质要求的历史必然，是确保

脱贫攻坚经得起历史检验的重要保障，也是实现脱贫攻坚与乡村振兴顺利衔接的要求。

（⼀）巩固拓展脱贫成果是实现我国社会主义本质要求的历史必然

消除贫困、改善民⽣、实现共同富裕是社会主义的本质要求。作为世界上⼈⼝规模最⼤、地区发展差异显著的国家，我

国在长期的反贫困历史征程中，艰难求解，取得了丰硕成果，农村贫困深度显著降低，居民最低⽣活保障制度不断完善

国在长期的反贫困历史征程中，艰难求解，取得了丰硕成果，农村贫困深度显著降低，居民最低⽣活保障制度不断完善

[4]。尤其是党的⼗⼋⼤以来，我国农村⾯貌发⽣了翻天覆地的变化，⼈民的⽣存权得到了最真实的维护和体现，这些充

分体现了社会主义制度的优越性。2020年，我国绝对贫困问题将得到彻底解决，但脱贫成果尚需稳固，脱贫质量尚需提

⾼，这些问题是实现共同富裕之路上的重⼤阻碍。巩固拓展脱贫攻坚成果是2035年基本实现现代化、2050年建成富强

民主⽂明和谐美丽的社会主义现代化强国以及最终实现共同富裕等奋⽃⽬标的基础性保障和稳定过渡的前提性保障。因

此，“⼗四五”时期与贫困相关的问题依然是我们⽆法回避的社会问题，巩固拓展脱贫成果是实现社会主义本质要求不能

忽视的⾸要任务。“⼗四五”时期，需要通过构建新型、可持续性的扶贫格局，巩固拓展来之不易的脱贫成果，提升脱贫

质量，促进全体⼈民共享改⾰发展成果，朝着共同富裕的⽅向稳步前进。

（⼆）巩固拓展脱贫成果是在脱贫攻坚领域成功实践的新要求

我国将脱贫攻坚作为国家战略，层层签订责任书、⽴下军令状，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局⾯，从根本

上保证了打赢脱贫攻坚战。但是，2020年打赢脱贫攻坚战只是党和政府制定的阶段性⽬标。在河南考察时指出：“脱贫

后⽣活还要不断芝⿇开花节节⾼”，“追求更加幸福的美好⽣活是永恒的主题，是永远的进⾏时”。这⼀论述充分反映了社

会主义的本质要求，同时指出了巩固拓展脱贫成果、提升脱贫质量的必要性。2019年4⽉，在解决“两不愁三保障”突出

问题座谈会上，要多管齐下提⾼脱贫质量，巩固脱贫成果。要把防⽌返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫⼈⼝开展“回

头看”，对返贫⼈⼝和新发⽣贫困⼈⼝及时予以帮扶。因此，2020年不是结束，⽽是新的开始，巩固拓展脱贫成果，预

防返贫和新的贫困的发⽣以及破解相对贫困将是党和政府的⼀项具有重要意义的长期⼯作，探究2020年后如何巩固拓展

脱贫成果是初⼼和使命的内在要求。新阶段的贫困⼯作任务依然艰巨，需要中国共产党带领全国⼈民不断巩固拓展脱贫

成果，提升脱贫质量，治理相对贫困，缩⼩收⼊差距。

（三）巩固拓展脱贫成果是脱贫攻坚成果经得起历史检验的重要保障

从减贫的规律来看，脱贫是⼀个动态过程，低收⼊农户脱贫后，由于主客观原因可能⼜重新返贫，甚⾄落⼊“贫困陷

阱”的恶性循环。动态贫困问题是⼈类社会中普遍存在的现象，其根本原因在于农村家庭的贫困脆弱性较⾼，抵御风险

的能⼒较差[5,6]。脱贫攻坚期内的成就是在⼤量政策⽀持和投⼊的基础上取得的，脱贫⼈⼝的贫困脆弱性依然较⾼，⾃

主脱贫意识和能⼒尚不够强，如果⽴即停⽌所有扶贫政策的⽀持和投⼊，脱贫⼈⼝就可能存在返贫风险。

此外，随着脱贫攻坚⼯作的深⼊推进，脱贫难度较⼩的贫困户已⼤体实现脱贫，⽽剩余的未脱贫的农户致贫原因更复

杂、脱贫成本更⾼、难度更⼤，返贫形势也更加严峻。因此，2020年后，在解决绝对贫困的基础上，为了确保不返贫和

不出现新的贫困，让脱贫成果经得起历史的检验，贫困地区和贫困⼈⼝需要⼀个巩固拓展期，通过巩固拓展脱贫攻坚成

果，切实提⾼农村⼈⼝的抗风险能⼒，降低其贫困脆弱性，实现增收、发展的常态化和长效化。

（四）巩固拓展脱贫成果是顺利实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接融合的关键和基础保障

脱贫成果能否得到良好的巩固关系到脱贫攻坚能否顺利实现与乡村振兴的衔接。中共中央政治局第⼋次集体学习时强

调，“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”，如期脱贫进⼊全⾯⼩康，是我们党对⼈民作出的庄严承诺，也

是实现乡村振兴的前提。脱贫攻坚与乡村振兴在内容和范围上有很多重合点，在项⽬的实施上也具有⼀定的延续性[7]。

巩固脱贫攻坚成果事关乡村振兴衔接的时机、衔接点和衔接内容，只有真正实现贫困⼈⼝的稳定可持续脱贫才能有效开

展乡村振兴[8,9,10]。巩固拓展脱贫攻坚成果有助于做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接的前期研究，可以为贫困地区理清思

路，制定属于当地切实可⾏的乡村振兴规划。脱贫成果的拓展巩固能够提升贫困地区的发展能⼒，为后期贫困地区振兴

提供基础和动⼒，起到事半功倍的效果。可以肯定地说，脱贫成果巩固拓展的程度和⽔平，决定着乡村振兴推进速度和

⽔平；巩固拓展脱贫成果的时效，决定着脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接和融合的时效；巩固拓展脱贫成果的成效，决定

着乡村振兴衔接层次和⽔平。脱贫攻坚成果越是巩固，与乡村振兴衔接的难度就越⼩，衔接时序推进就会越顺利，与乡

村振兴的有效融合才会越充分。因此，“⼗四五”时期巩固脱贫成果是实现脱贫攻坚与乡村振兴相衔接必不可少的重要环

节，有助于促进乡村振兴衔接的时机更加成熟。

三、巩固拓展脱贫成果⾯临的新机遇与新挑战

2020年底“两不愁三保障”的绝对贫困问题将彻底解决，这将为巩固拓展脱贫成果和治理相对贫困提供良好的基础。但也

应该看到，未来的经济社会发展环境较之以前发⽣了新变化，贫困治理⾯临着脱贫不稳定、不均衡以及经济下⾏和外部

不确定性的考验等挑战。

（⼀）脱贫攻坚战成效为巩固拓展脱贫成果提供了良好基础和条件

1.2020年我国将历史性地⾸次解决绝对贫困问题

新中国成⽴初期，我国是世界上贫困率最⾼的国家之⼀，我国⼈均国民收⼊为27美元，不到亚洲⼈均收⼊⽔平的2/3，

不⾜印度⼈均收⼊的1/2，⼈民⽣活处于极端贫困的状态[11]。我国始终把消除贫困、改善民⽣和实现共同富裕作为⽬

不⾜印度⼈均收⼊的1/2，⼈民⽣活处于极端贫困的状态[11]。我国始终把消除贫困、改善民⽣和实现共同富裕作为⽬

标，坚持把发展作为解决贫困问题的根本途径，⼤⼒实施⼤规模扶贫开发，从解决温饱到全⾯实施精准扶贫、精准脱贫

⽅略，经过不懈努⼒，我国取得了举世瞩⽬的脱贫成就。到2018年末，我国农村贫困⼈⼝已减少⾄1660万⼈，农村贫

困发⽣率下降⾄1.7%，贫困村减少到2.6万个，我国⼈均可⽀配收⼊达到28 228元，⽐1978年实际增长24.3倍。照此速

度，到2020年现⾏标准下农村贫困⼈⼝必将全部实现脱贫，贫困县将全部摘帽，区域性整体贫困问题将得以解决。绝对

贫困⼈⼝的全部消灭将为巩固拓展脱贫成效提供充分的前提条件。

2. 脱贫攻坚成效为贫困地区构建了良好的基础设施和公共服务条件

良好的基础设施和公共服务条件是贫困地区发展的前提。交通、⽤电、饮⽔、通信等物质⽣活条件的匮乏，既是重要的

致贫因素，⼜是贫困的重要表征[12]。新中国成⽴以来，通过脱贫攻坚的⼤量投⼊，长期困扰农民群众的⾏路难、吃⽔

难、⽤电难、通信难、上学难、就医难和住危房等问题得到了较好解决，贫困地区已经具备巩固拓展脱贫成果的良好条

件。

第⼀，基础设施条件不断完善。在交通⽅⾯，基本上所有的⾏政村都通了公路，延伸到⾃然村落及村内主⼲道的道路⼤

部分得到了硬化，客运班车的通达率显著提⾼。2018年，贫困地区村内主⼲道路⾯经过硬化处理的⾃然村⽐重为

82.6%，⽐2013年提⾼了22.7个百分点；通客运班车的⾃然村⽐重为54.7%，⽐2013年提⾼15.9个百分点。在电⼒和通

信设施⽅⾯，截⾄2018年末，贫困地区通电的⾃然村接近全覆盖；通电话、通有线电视信号、通宽带的⾃然村⽐重分别

达到99.2%、88.1%、81.9%，⽐2013年分别提⾼5.9个、17.4个、40.4个百分点。

第⼆，公共服务⽔平不断提升。公共服务⽔平的提升不仅有助于增强贫困地区和贫困⼈⼝的发展能⼒，⽽且能为巩固拓

展脱贫成果营造良好的外部环境。经过脱贫攻坚，贫困地区的公共服务⽔平得到⼤幅提升，到2020年贫困地区基本公共

服务主要指标将实现接近全国平均⽔平的⽬标。

⼀是医疗卫⽣服务⽔平显著改善。促进农村医疗卫⽣事业的发展，提⾼包括贫困⼈⼝在内的农村⼈⼝的健康⽔平，是我

国减贫的重要⽅⾯。2013—2018年，是卫⽣与健康事业投⼊⼒度最⼤、发展速度最快、⼈民群众得实惠最多的时期。

经过不懈努⼒，医疗卫⽣⽔平⼤幅提⾼，贫困地区农村医疗服务可及性显著提⾼。2018年，贫困地区所在⾃然村有卫⽣

站的农户⽐重占93.2%，⽐2013年提⾼了8.8个百分点，农民就近看病问题已基本解决。此外，通过发展医疗集团、远

程医疗协作⽹等医联体的形式，贫困地区⽼百姓在家门⼝就能享受到较⾼⽔平的医疗服务，⼀定程度上实现了贫困地区

⼈⼈享有基本医疗卫⽣服务。

⼆是教育⽂化⽔平显著提⾼。扶贫先扶智，精准扶贫坚持教育均衡发展，让贫困家庭的孩⼦都能接受教育，从根本上阻

断了贫困代际传递。为此，国家深⼊实施教育扶贫重⼤⼯程项⽬，全⾯改善贫困地区农村义务教育薄弱学校基本办学条

件，832个贫困县已基本完成建设任务。实施农村义务教育学⽣营养改善计划，覆盖所有国家级贫困县，让3700万名农

村学⽣吃上免费营养餐，营养健康状况得到显著改善。实施乡村教师⽀持计划，“国培计划”累计培训乡村教师和校

（园）长540万余⼈次，实施农村教师特岗计划，全国28万名农村特岗教师活跃在22个省（区）1000多个县3万多所农

村学校（村⼩、教学点）。集中连⽚特困地区乡村教师⽣活补助实现全覆盖，有效缓解了贫困地区教师“下不来、留不

住、教不好”的问题。通过加⼤贫困地区教育基础设施建设，落实“两免⼀补”“三免⼀助”“⾬露计划”等政策，贫困地区的教

育⽔平得到⼤幅提升。2018年，87.1%的农户所在⾃然村上幼⼉园更加便利，⽐2013年提⾼了15.7个百分点；89.8%的

农户所在⾃然村上⼩学更加便利，⽐2013年提⾼了10.0个百分点。

三是社会保障⽔平明显提升。完善的社会保障体系能够增强贫困群众应对脆弱性的能⼒。2018年，我国贫困地区基本医

疗保险实现全覆盖，所有贫困⼈⼝基本医疗保险享受财政补助。尤其是2015年以来实⾏的健康扶贫系列⾏动计划，通过

⼤幅度提⾼建档⽴卡扶贫对象医疗费报销⽐例和实⾏“三个⼀批”⾏动计划（⼤病集中救治⼀批、慢病签约服务管理⼀

批、重病兜底保障⼀批），极⼤地提⾼了贫困患者的治疗康复⽔平，降低了其家庭的医疗负担，在较⼤程度上抑制了因

病致贫和因病返贫现象。此外，建档⽴卡贫困家庭和农村低保家庭贫困状况评估指标体系亦⽇益完善，核查机制⽇趋成

熟，符合条件的群众获得了相应救助帮扶。农村低保、临时救助等社会救助制度和政策的落实，给予了贫困⼈⼝更多的

保障和实惠。

3. 脱贫攻坚为贫困地区提供了较强发展能⼒基础⽀撑

从贫困地区来看，产业扶贫提升了当地的产业发展能⼒，为可持续脱贫提供了根本路径。指出：“发展产业是实现脱贫

的根本之策。”发展当地特⾊产业始终是各地脱贫攻坚的重中之重，有效增强了贫困地区发展产业实现脱贫致富的能⼒

和⽔平。通过农村产业的优化升级，开展新型农业经营活动，贫困地区的农民合作社、家庭农场等各种新型农业⽣产经

营主体迅速发展，贫困地区特⾊优势产业和电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等新业态迅速发展，有效带动了贫困⼈⼝脱

贫致富。截⾄2016年底，22个扶贫任务较重的省份已发展农业龙头企业8.8万家，其中省级以上龙头企业1.2万家；全国

758个贫困县发展农民合作社44.2万家，带动1500多万户农户。

从贫困⼈⼝来看，⼀⽅⾯，通过引导贫困⼈⼝参与到市场机制中，充分激发了贫困⼈⼝的积极性、主动性、创造性，贫

困群众发展⽣产和务⼯经商的基本技能得以培育，内⽣发展活⼒和动⼒明显增强，脱贫的稳定性和可持续性也随之增

困群众发展⽣产和务⼯经商的基本技能得以培育，内⽣发展活⼒和动⼒明显增强，脱贫的稳定性和可持续性也随之增

强。另⼀⽅⾯，贫困地区教育的发展，提升了贫困⼈⼝的⽂化素质，提⾼了农村⼈⼒资本⽔平。2016年，贫困地区劳动

⼒⽂盲、半⽂盲⼈数占⽐降到5.2%。

4. 脱贫攻坚为贫困地区构建了良好的体制机制和乡村治理的雏形

我国取得举世瞩⽬的减贫成就，最根本的原因是发挥了党的领导的优势和社会主义制度优势，探索了中国特⾊的扶贫开

发道路。脱贫攻坚建⽴了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫体制机制，强化了各级党委总揽全局、协调各⽅的

作⽤，省市县乡村五级书记抓扶贫，为扶贫开发提供了坚强的政治保证，也是未来巩固和拓展脱贫成果的制度保障。与

此同时，我国不断改⾰和创新国家治理体系，尤其是完善了乡村治理体系：⼀是将国家治理重⼼下移，通过⼲部驻村促

使帮扶措施更加精准；⼆是初步形成了多层级、跨部门的贫困治理⽹络，对涉农资⾦进⾏统筹整合；三是实现了扶贫的

多元主体参与，构建了⼤扶贫格局，包括事业单位、企业主体、社区组织、第三⽅机构和合作社的参与，多元主体的协

同推进实现了减贫效应的最⼤化[13]。良好的乡村治理体系是乡村振兴的基础条件，为巩固拓展脱贫成果提供了重要保

证。

（⼆）巩固拓展脱贫成果⾯临的新挑战 1. 巩固拓展脱贫成果⾯临脱贫“不充分”的问题

我国的扶贫开发取得了决定性进展，贫困⼈⼝规模不断减⼩，贫困发⽣率快速降低，到2020年将全⾯实现“两不愁三保

障”。但由于我国的贫困程度较深，因⽽难以在短时间的扶贫过程中实现充分脱贫。2020年打赢脱贫攻坚战后，依然不

可避免地存在⼀些短板。在“三保障”⽅⾯，贫困地区特别是⼀些深度贫困地区、边远地区，其公共卫⽣、医疗服务和教

育⽔平较低，局部地区依旧存在脱贫后返贫的隐患，这⽆疑会削弱脱贫的稳定性。在基础设施和公共服务⽅⾯，尚未实

现全⾯均等化，尤其是⼀些深度贫困地区基础设施和公共服务⽔平还较为落后，难以满⾜农村⼈⼝⽇益增长的发展需

要，成为制约农村经济社会协调发展的重⼤障碍。在农村经济社会发展⽅⾯，农业产业结构⽐较单⼀，产业融合带动能

⼒不⾜，难以提⾼综合效益，且市场体系建设滞后，致使市场对资源的配置作⽤没有得到充分发挥，资源利⽤不合理问

题突出，影响了农村经济整体质量的提⾼。农村普遍缺乏具有带动作⽤的农村现代实⽤⼈才，以致对发展农村经济的辐

射带动作⽤不明显。产业基础的薄弱以及实⽤⼈才的缺乏，难以充分激活农村发展的潜⼒，容易引致脱贫成效的不可持

续性。

2. 巩固拓展脱贫成果⾯临脱贫成效“不平衡”问题

受资源环境、地理条件等因素的影响，我国农村区域经济发展不平衡问题长期存在，⽽这种农村区域经济发展的不平衡

阻碍着农村经济发展整体⽔平的提升，势必对扶贫成效造成⼀定的冲击。就GDP总量⽽⾔，贫困地区与发达地区差距不

断扩⼤。2010—2018年，22个脱贫任务重的省（区、市）与其他9省市GDP差距不断增⼤，⼆者差距由2010年的15

836亿元上升为2018年的31 299亿元。从⼈均GDP来看，2010—2018年，22个脱贫任务重的省（区、市）与其他9省

市⼈均GDP差距不断增⼤，⼆者差距由2010年的30 615元上升为2018年的52 342元。与此同时，在农村⼈⼝中出现了

扶贫政策“福利悬崖”效应[14]。随着⼤量优惠政策向贫困户的倾斜，贫困户享受的政策红利越来越多，造成贫困户与⾮贫

困户之间的⼼理不平衡。这种不平衡若不能及时、得当处理，就可能使扶贫成效⼤打折扣，因⽽必须在巩固拓展脱贫成

果阶段尽量消除⽭盾。巩固拓展脱贫成果时期，必须保持对⽋发达地区的政策⽀持和投⼊⼒度，并将“边缘⼈⼝”纳⼊新

的帮扶对象范围，帮助这些地区和⼈⼝逐步建⽴起稳定发展的长效机制，逐步缩⼩地区和⼈群间的发展差距。

3. 巩固拓展脱贫成果受我国经济下⾏压⼒和外部环境不确定性影响

作为国家重要的减贫⾏动，“⼗四五”时期巩固拓展脱贫成果势必会受到经济形势和外部环境不确定性的影响。⼀⽅⾯，

我国经济下⾏压⼒较⼤，财政资⾦投⼊紧张。近年来，我国经济增速总体持续下降。2019年4⽉19⽇，中共中央政治局

会议指出，在充分肯定成绩的同时，要看到“经济运⾏仍然存在不少困难和问题”，“外部环境总体趋紧，国内经济存在下

⾏的压⼒”。另⼀⽅⾯，外部环境的不确定性增⼤，贫困地区的产业就业等⽅⾯约束性增强。就国际形势来看，我们⾯

临的是“百年未有之⼤变局”，这是党中央从战略⾼度对世界形势作出的重⼤判定。美国的遏制和打压成为我国重⼤的外

部风险，受中美经贸关系的影响，叠加世界经济⾛弱等因素，未来我国的贸易可能会有更多的不确定性隐忧，投资、⽣

产、消费将会受到⼀定的冲击。在我国经济运⾏压⼒较⼤和不确定因素增多的情况下，贫困地区的产业和就业必将⾯临

较⼤的挑战。这些因素将影响整个国民经济和贫困地区的经济发展以及农村⼈⼝增收的能⼒，⽽这种外部环境的长期性

和复杂性也决定了巩固拓展脱贫成果的长期性和持续性。

四、巩固拓展脱贫成果的关键内容与战略重点

巩固拓展脱贫成果、形成可持续的脱贫效应，必须抓住巩固拓展的关键点，把握巩固拓展的指导思想和原则，明确巩固

拓展的⽬标任务，确定巩固拓展的对象范围，理清巩固拓展的重点内容。

（⼀）确⽴巩固拓展脱贫成果的指导思想和原则

巩固拓展脱贫成果应坚持继续加强党对扶贫⼯作的领导，坚持精准扶贫精准脱贫的基本⽅略，创新市场化、法治化的扶

贫机制，与经济社会发展各领域⼯作相衔接，与实施乡村振兴战略相衔接，与新型⼯业化、信息化、城镇化、农业现代

化相统筹，实现从稳固拓展脱贫成果到向新阶段迈进的顺利过渡。巩固拓展脱贫成果的基本原则主要包括：

⼆是坚持巩固拓展脱贫成果与落实主体责任有机结合。充分发挥政治优势和制度优势，继续强化党和政府在巩固拓展脱

贫成果中的主体责任，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的⼯作机制，坚持问题导向和⽬标导向，提⾼效率，利⽤

有限资源发挥更⼤效⽤。

三是坚持巩固拓展脱贫成果与改善发展环境有机结合。将改善乡村公共基础设施摆在优先位置，加快推进乡村交通、⽔

利、电⼒、通信、物流等基础设施和学校、卫⽣室、⽂化站等公共服务设施的配套建设以及乡村环境整治⼯作，实现脱

贫地区公共服务设施从“有”到“好”的转变。

四是坚持巩固拓展脱贫成果与改善民⽣有机结合。稳步推进义务教育、就业服务、基本养⽼、基本医疗卫⽣、住房保障

等基本公共服务全覆盖。特别是针对建档⽴卡贫困户、边缘贫困户，要完善社会保险、社会救助、社会福利等社会保障

体系，更好地发挥社会救助兜底功能。

五是坚持巩固拓展脱贫成果与激发群众内⽣动⼒有机结合。巩固拓展脱贫成果的重要原则是坚持激发群众内⽣动⼒和活

⼒，要坚持群众主体地位，充分调动贫困地区⼴⼤⼲部群众的积极性、主动性、创造性，发扬⾃强⾃⽴精神，依靠其⾃

⾝努⼒改变贫困落后⾯貌。

六是坚持巩固拓展脱贫成果与⽣态保护有机结合。坚持绿⾊减贫理念，正确处理经济发展与环境保护的关系。要⽴⾜地

⽅实际，培育良好的⽣态环境，营造良好的发展环境，将绿⽔青⼭转化为⾦⼭银⼭。

（⼆）制定好巩固拓展脱贫成果的⽬标任务

巩固拓展脱贫成果，⾸先要巩固脱贫攻坚已经取得的成果，在巩固的基础上拓展脱贫成效，从⽽实现可持续性的脱贫，

为乡村振兴和治理相对贫困打牢基础。在这⼀总⽬标的指导下，详细制订巩固拓展的具体⽬标任务。具体来说，在巩固

脱贫期内，⼀要进⼀步弥补“两不愁三保障”的短板，到2025年，“两不愁三保障”⽔平⼤幅提升，⼤⾯积消除各类致贫因

素；⼆要强化兜底保障体系，构建精准防贫体系，筑牢持续脱贫防线，从源头上筑起发⽣绝对贫困的“截流闸”和“拦⽔

坝”；三要促进基础设施和公共服务的全⾯提升，补齐⽋发达地区的短板，争取实现均等化；四要提升贫困地区和贫困

⼈⼝的发展能⼒，通过提⾼产业持续性和就业稳定性，拓展农村⼈⼝的致富渠道，争取农民⼈均可⽀配收⼊⽐2020年翻

⼀翻，增长幅度⾼于全国平均⽔平；五要构建和培育脱贫内⽣动⼒机制，提升农村⼈⼝和贫困地区的发展动⼒和活⼒；

六要创新绿⾊减贫举措，实现⽣态保护和脱贫致富双赢；七要进⼀步加强国际减贫交流与合作，帮助全球更多贫困⼈⼝

和贫困地区⾛出贫困，推进构建⼈类命运共同体开辟新局⾯。

（三）确定好巩固拓展脱贫成果的对象及范围

巩固拓展脱贫成果要坚持“精准”，明确巩固拓展的对象及范围。就地区来看，应以⼈均可⽀配收⼊、⼈均GDP等指标为

主要参考，将⾰命⽼区、民族地区、边境地区等脱贫⼈⼝较多、贫困程度较深的⽋发达地区作为巩固拓展脱贫成果的重

点区域；就村来看，应将基础设施薄弱、集体经济和产业发展落后的村作为重点进⾏巩固提升；就⼈群来看，应将脱贫

⼈⼝和低收⼊边缘⼈⼝作为重点巩固对象，实施动态管理，分类采取帮扶措施。在明确巩固拓展对象的基础上，因地因

⼈制宜，根据不同对象的不同⾃然禀赋、贫困特征、发展基础等，确定具体的扶贫政策、帮扶措施和⽀持⼿段，从⽽提

升巩固拓展脱贫成果的针对性和有效性。

（四）理清巩固拓展脱贫成果的重点内容

2020年我国贫困问题不再是单纯的经济现象，⽽是集经济、社会、⾃然等因素于⼀体的复合现象[15]。因此，需要从经

济发展、社会发展、⾃然⽣态等多个维度，审视2020之后的贫困问题，明确好巩固拓展的具体领域和内容，提前规划好

要巩固拓展哪些成果，抓住巩固拓展脱贫成果的战略重点。

1. 全⾯做好脱贫攻坚成果的巩固落实

相对贫困阶段⾸先要做好脱贫攻坚的巩固⼯作，保证脱贫⼈⼝不返贫，使脱贫攻坚经得起历史检验。⼀是完善兜底保障

对脱贫地区、⽋发达地区，特别是西部地区和深度贫困地区的基础设施建设、公共服务供给的⽀持⼒度，重点加强对区

域发展有重⼤促进作⽤的交通、⽔利、能源、物流、冷链等基础设施建设，提⾼对现有基础设施的管护⼒度，建⽴完善

的管护机制。在巩固拓展期内，促进贫困地区基础设施和基本公共服务的普惠共享、均等可及。

2. 全⼒做好脱贫攻坚成效拓展和质量提升

拓展脱贫成果应该与治理相对贫困相适应，与乡村振兴相衔接，重点包括以下⽅⾯：

⼀是适当提⾼贫困的标准，科学划定新的帮扶范围。巩固拓展期的减贫对象应该参考相对贫困的标准，重点考虑绝对贫

困时期的边缘贫困⼈⼝，扩⼤享受扶贫政策的⼈群范围，制定动态化的减贫机制，完善建档⽴卡信息系统，提⾼帮扶的

精准性、灵活性和科学性。在精准帮扶的基础上，提⾼脆弱群体的收⼊⽔平和发展能⼒，进⼀步缩⼩收⼊差距。

⼆是完善脱贫攻坚中形成的中国特⾊减贫机制和政策举措，使其在新的阶段产⽣更⼤的减贫效应。在巩固拓展期间，需

⽴⾜新时期的新特点，在继承脱贫攻坚经验的基础上，完善巩固拓展的体制机制和政策措施，提升巩固拓展的成效。