中国集资房该走向何处

中国集资房该走向何处

中国集资房该走向何处

摘要：集资房是计划经济向市场经济转轨过程中的一个过渡性政策，在房改初期为解决困

难职工住房起到了一定的缓解作用。现有法规将集资房纳入经济适用房范畴，而房地产市场

又出现了个人集资房的新形式。本文从集资房的现状出发，分析了其现存的诸多漏洞，阐明

了规范集资房上市交易的意义及完善集资房的几个途径，得出“集资房不可因噎废食”的结

论。

关键词：单位集资房 经济适用房 个人集资房

集资房是指改变住房建设由国家和单位全包的制度，实行政府、单位、个人三者共同承担，

通过筹集资金，进行住房建设的一种办法。职工个人可按房价全额或部分出资，政府及相关

部门在用地、信贷、建材供应、税费等方面给予部分减免。集资所建住房的权属按出资比例

确定，个人按房价全额出资的，拥有全部产权；部分出资的，拥有部分产权。它是党政机关、

企事业单位利用自用存量划拨用地，采取群众自行集资建设，按成本价销售，享受集资建房

政策，解决职工住房困难的一种方式。

“集资房”产生于市场经济条件下商品房市场尚未建立，货币化分房尚未形成之际。集资建

房政策是计划经济向市场转轨过程中的一个过渡性政策，在房改初期为解决困难职工住房起

到了一定的缓解作用。[1]

一、集资房的现状

我国目前存在着多种类型的房屋，由于《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释》

只将调整的范围明确限定在商品房买卖行为，而规定对集资房、房改房、经济适用房等买卖

纠纷不适用，这就带来了一系列问题。比如先进市场上已出现的“二手房”交易，其大部分

为集资房、房改房、经济适用房；又如以实现从部分产权向完全产权转变的集资房、房改房、

经济适用房，能否进行自由买卖，属不属于《解释》调整的范围？由于没有统一的交易法律

规定和司法解释，使得各地房地产主管部门的“土政策”各行其是，地方化，行政化割据现

象较为严重，而且就连“土政策”都没有明示于当地的市民。长期以往，必然诱发“二手房”

非法交易市场的泛滥。由于集资建房的法律漏洞过多，产生了许多难以解决的纠纷，有些地

方就已经明确规定了禁止集资建房，如青岛市人民政府于2002年颁发的《关于禁止党政机

关和事业单位集资建房的通知》。

二、集资房存在的弊端

集资房制度产生之初，的确解决了许多困难职工和机关工作人员的住房问题。然而作为一种

过渡性质的不完善的房地产制度，在市场经济的今天，随着货币化分房的实施，“集资房”

的存在形式显现出许多弊端，也反映了国家房地产交易市场的不成熟的一面。

㈠难把资格审查关

国家实行集资建房的初衷是为了解决困难职工和国家工作人员的住房问题，也就是说只有无

房无地的人才有资格登记集资建房。然而现在的情况是有些家庭多个家庭成员均在自己单位

登记建房，并将多余的房屋进行二手交易；或者是有些单位领导人为地将集资房的标准提高，

而使得无钱购商品房的人依旧买不起国家提供优惠的房子，有钱的人就同时拥有数套房子。

党政机关或事业单位在进行集资建房时很少进行严格的资格审查，只要愿意登记就行，导致

了让许多有非法谋私利的人有机可乘！

㈡集资房交易存在明显的风险性

按政策规定，单位集资房不能够进入二手交易市场，除非已经居住了一定的年限。在全国各

地已购公房上市交易办法出台之前，就实际存在着不少已购公房地下非法交易的现象。地下

非法交易，不仅使当事人双方缺乏应有的法律的保护，使国家有关的税费流失，而且容易出

现纷争，留下隐患[2]

例如有些地方当事人在禁止交易期间只是凭一纸买卖合同，没有办理房产过户手续，没有转

移产权证，就完成了集资房的买卖，而一但发生纠纷，在房产买卖合同的效力认定上，就会

因违反强制性规定而出现无效的情况。

㈢集资房的质量安全没有保障

集资建房，一般有两种做法：一是由单位统一负责，先筹集各集资户的建设款，然后安排工

程队施工盖房，等到竣工时再分配给各个集资户；另一种是单位不负责建房，只是提供土地，

确认完集资户后，由集资户自发的去找工程队盖房。不论是哪种，集资建房都没有采取投标

招标的形式，选择施工队时只能是降低标准，拼命压价，更有甚者，迫其带资建设，施工企

业要生存，必然偷工减料，结果不仅对房屋的质量没有有力的保证，而且容易产生“豆腐渣”

工程，最终导致不能得到有效的救济。在房屋竣工后，集资者最多只能拿到房产证和地产证，

而没有《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，同时没有相应的机关或组织来组织集资

户进行长期的房屋质量监督和监测，这些都会导致上述质量问题的产生和难以解决！这些问

题不仅是集资户所面临的，更是购买二手集资房的住户所要承担的潜在风险。根据建设部、

国家发展计划委员会、国土资源部联合下发的建房[1998]154号文件第12条明确规定：“开

发建设单位对经济适用房工程质量负最终责任，实行工程质量保证制度。销售住房时，须向

用户提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》.”同时，文件还注明，上述规定“适

用于集资建房”。然而，全国范围内，至今没有一个发放两证的范例，而且“两证”究竟由

谁来发？何时真正能发[3]？

㈣集资房潜在的巨额利润易导致腐败

在传统的福利分房体制下，一些人可以利用手中的权力，多要房，要好房，与一般干部和职

工相比，存在着明显的分配不公现象。为了避免领导干部通过上市交易牟取暴利，有些地方

明文规定，例如上海，领导干部已购公房若要上市交易，须经纪检、监察部门核准，而且除

了已购公房外，不得有另外租住的房子，这从政策上堵住了领导干部以权谋私，以房谋私的

漏洞，使领导干部和普通职工在市场面前实现人人平等。

㈤导致国家税费的减少

照现有法律的规定，转让划拨土地上的房屋，应该缴纳一笔土地使用权出让金，而照《中华

人民共和国契税暂行条例》第六条第二款“城镇职工按规定第一次购买公有住房的，免税”，

同时，集资房转让的税费的缴纳也规定得很模糊，导致了很多税费的流失。近年来，企事业

单位集资盖房对外销售的现在很普遍，个人盖好房对外销售的情形也很多，但由于这是房改

后涌现出的新事物、新现象，企业不知集资房对外销售要纳税，税务部门也忽略了这一问题，

形成营业税销售不动产税目下的一个盲点[4]。

㈥不法商人利用集资房的优惠政策和管理的不严密，常常打着“集资房”的旗号进行商品房

的修建销售，致使缺乏相应的手续和证件，购房户的利益得不到保障。

㈦由于集资房与商品房之间的巨大价格差异，一些单位和个人便擅自扩大集资范围和建房规

模，甚至公然借机谋取暴利，或采取欺骗手段，损害出资人利益，导致纠纷不断。

㈧集资房通常较难形成规模，容易在客观上造成管理配套难的问题，即使集资者有意完善，

结果往往力不从心。各种管道的接驳，公共部分、设备的维修等，都需要相当的资金支持，

还有物业管理的选择，这些是集资者始料不及的。

㈨与商品房的界限模糊，预留了广阔的“钱途”。

几乎所有参加交易的人都知道集资建房的价格水平与商品房价格之间的差距。除了集资建房

在施工成本等方面的大幅度减少，以及广告宣传、销售领域内的成本刨除外，集资房还能享

受到不同程度的税费减免政策。现在集资房多建在小区，买房者一般不会刻意去问房子的性

质，所以交易的房屋根本无法区别出是集资房还是商品房。这容易使集资房进入“炒作”状

态。

㈩易产生非法转让集体土地的行为

因为集资房的有利可图，农村集体利用自己批准的建设用地擅自与本集体以外的单位或个人

联建、合建房屋。购买这类的房屋，有四种不良后果。即被列为违章建筑，或项目暂时定为

农村“宅基地”，有使用权但无法上市交易，也无法得到银行按揭，或按规定拿到一张《集

体房产证》，但大多是不规范的，而且是村委会自行印制的，最后一种情况是补办土地出让

手续，将集体土地变为国有，这是最理想的后果，却只在理论上存在，实际情况鲜有发生。

三、规范集资房上市的意义

住房二级市场的交易客体既包括私人住房又包括安居房、集资房和房改房等职工所购的公

房。私人住房产权明晰，教育形式多样化，对于这部分住房市场运作，只需健全一般市场交

易的法律规范，不用制定特殊的政策来加以规范。对于职工所购公房由于在地价等多方面的

优惠，国家必须对职工所购公房上市收益进行调节，将土地收益收归国库。职工所购公房上

市交易的形式主要包括出售、出租、交换和抵押四种客体。由于职工所购公房是住房二级市

场的主要交易客体，可以说，住房二级市场的成长主要取决于国家对职工所购公房上市的政

策规范和引导，住房二级市场的健康发展必将产生积极的影响。

㈠允许集资房上市交易，可以促进地下交易转为公开交易，非法交易转为合法交易，不仅保

护了交易双方当事人的合法权益，而且国家的有关税费也能足额收上来，同时规范了房地产

市场交易行为，有力于促进房地产和市场健康有序地发展。

㈡能有效的解决高房价与低收入之间的矛盾和社会迫切需要住房而有效需求相对不足的矛

盾，同时消除职工购买公房的心理障碍，推动城镇住房制度改革不断深入。

㈢允许集资房上市，可以间接的促进空置商品房的消化吸收，形成新的经济热点，即无房者

有房，原旧房者换新房。

㈣让职工拥有完全的住房产权，一方面可以减少国家在住房方面的维护修养支出；另一方面，

使得住房产权私有化，明晰化，有利于市场交易活动的繁荣有序发展。因为职工拥有住房的

完全产权，在条件具备时，就会主动积极地寻找实现住房投资价值的机会。

四、对现有集资房制度的完善

㈠允许集资房上市交易，不再有特定年限的限制

从1998年4月15日起，福州居民已购公房、拆迁安置房，集资房及公有房使用权允许上市

交易。福州市政府规定，以成本价或市场价购买的公有住房依法进入市场交易，以标准价、

优惠价购买的公有住房补足成本价后进入市场交易；拆迁安置房、集资房等房屋在取得房屋

所有权后进入市场交易[5]。

㈡继续完善商品房、经济适用房、廉租房的供应体系

随着市场经济体系的不断完善，人们收入层次的差距拉大，对中上等收入的家庭必须完全以

商品房市场的方式满足需求；对中下等收入的家庭，政府应该建设环境优美、设计合理的经

济适用房，鼓励职工通过贷款、融资方式购买；对住房确有困难的家庭应由政府提供廉租房。

同时还应加大银行按揭贷款、公积金贷款等多种形式的金融供应机制，解决困难群众的住房

困难问题。同时加大查处力度，对变相开发、合作建房的开发企业进行严肃的查处[6]。

㈢尽快出台《物权法》，对用益物权进行法律定位

根据大陆法系国家成熟的物权立法和英美法系的财产权制度，我国的集资房可以借定为新型

的用益物处分权，源于住房分配制度，与一定的身份相联系（如国家公务员），房屋所有人

对房屋有绝对的排他性的控制权利，有即时的土地权益的占有、使用、收益权等，只要在国

家政策调整范围内即可对房屋进行交易。

㈣尽快出台《集资房、房改房、经济适用房买卖暂行条例》，统一制定交易规则

根据这三类房交易的立法目的和所有权性质的界定，制定具体的交易适格的主体和客体范

围、交易的具体程序与手续要求、交易的保护和纠纷处理的途径等等。并且出台配套的实施

办法和司法解释，规范集资房二手交易市场。

五、经济适用房

2004年5月，由建设部、国家房改委、国土资源部、中国人民银行联合颁布了《经济适用

房管理办法》正式施行，首次将集资、合作建房纳入经济适用房的范畴。经济适用房是指政

府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性的政策性商品住房。购

买经济适用房实行申请、审批和公示制度。经济适用住房建设单位对其开发建设的经济适用

房工程质量负最终责任。建设单位应当向买受人出具《住宅质量保证书》和《使用说明书》，

并承担保修责任。经济适用房在取得房屋所有权证和土地使用权证一定年限后，方可按市场

价上市交易；出售时，应当按照解释同地段普通商品住房与经济适用房差价的一定比例向政

府交纳收益。

六、个人集资房

在商品房太贵，集资房漏洞太多的情况下，中国房地产市场开始出现了所谓的“个人集资建

房”。个人集资建房的专业术语应该叫做“合伙建房”，就是指一群人联合起来注册公司、共

同出资买地、建房子，并用来自己居住使用的一种建房模式，目前是房地产市场所欠缺的一

个部分。它是目前房地产市场发展的一种细份或者说一种补充，是房地产市场发展到一定阶

段的产物，目前在国内的一些城市已经出现这种形式，如北京、成都、南京、厦门和上海。

这种形式意味着原来由银行和开发商承担的房地产市场风险将由建房人自己负责。但是合作

建房需要很强的专业开发技术和专业管理能力，并不是每一个建房人都能驾驭市场风险。虽

然目前国家还没有现成的政策来支持或者反对个人集资合作建房，但这是一种市场发展的必

然需求。关键是参与者和运作者要有足够的风险意识，互相不能有私心。“如果集资建房理

性发展，可能会引起日前房产市场的一场革命”

但个人集资建房之路并非坦途，面临不少难题。寻求政府与政策支持拿到地皮是个人集资项

目启动“难迈的第一步”。或者他们只能走参与土地竞标的路数。融资是第二个难题。而合

作建房的整体管理和有效运作是个人集资建房的最大的难题。目前，我国消费者获得住房的

途径主要是市场上的商品房、政府扶持的经济适用房和廉租房。个人集资房虽然还没有成功

的案例，但是人们还是希望它能成为我国房地产的一种新供给模式。

虽然个人集资建房在土地、资金、政策等方面都存在很都多不确定性，同时也蕴含着不少风

险，很可能不会成为一种趋势，但这一模式的创新意义远远超出它给房地产市场本身带来的

影响。一方面它提醒政府管理部门警惕房价上涨过快、房屋质量缺陷、物业服务不到位等问

题；另一方面也向房地产开发商、物业管理公司提出了挑战，从这个角度上看，它的出现有

利于房地产市场的规范发展。

七、结语

集资建房不能因噎忘食。在“两会”期间，有代表提出将经济适用房等类似福利制度取消，

而且深圳已经取消了公务员福利分房制度。然而要想实现社会的绝对公平，短期内是不可能

实现的。集资住房在成本和社会人群的接受程度上说，确实更与低收入人群接近。实际上房

地产也不愿意见集资房，是因为集资房会拉蒂地产的价格，从而降低整个产业的利润水平，

所以集资建房的路该怎么走，需要考虑到房地产业的发展问题。从另一个角度来看，也许在

当前还不能达到满足所有人的公平社会条件下，这种住房的存在一定程度上也能够增加社会

竞争，从此意义上说，还是具有积极性的。虽然现在集资房被归入经济适用房，然而现阶段

关于集资建房的一些具体细则还没有出台，法律上还存在着空白，具体操作层面没有跟进，

这些都需要逐步完善。

参考书目：

[1]姚启明.严格管理“集资房”建设，规范房地产开发市场[J].当代建设，2002,⑴.

[2]王志勇，曹国斌，肖钧.关于开放住房二级市场的思考[M].中州大学学报，2000,⑺.

[3]李晓玮、祝超、徐礼军.集资房用户能索要“两证”吗？[N].河南日报.2000年8月16日.

[4]孙艳文.集资房对外销售的税收问题应当重视——一起举报案引发的思考[J].河南税务，

2002,（2）.

[5]福州住房二级市场全面开放.中国房地产[J].1998，（5）.

[6]姚启明.严格管理“集资房”建设，规范房地产开发市场[J].当代建设，2002，⑴.

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