周润昌、阿坝藏族羌族自治州人民政府、阿坝藏族羌族自治州财政局二审行

周润昌、阿坝藏族羌族自治州人民政府、阿坝藏族羌族自治

州财政局二审行政判决书

【案由】行政 行政行为种类 行政复议

【审理法院】四川省高级人民法院

【审理法院】四川省高级人民法院

【审结日期】2020.09.24

【案件字号】(2020)川行终2069号

【审理程序】二审

【审理法官】王雪梅王轶贤吕元华

【审理法官】王雪梅王轶贤吕元华

【文书类型】判决书

【当事人】周润昌;阿坝藏族羌族自治州人民政府;阿坝藏族羌族自治州财政局

【当事人】周润昌阿坝藏族羌族自治州人民政府阿坝藏族羌族自治州财政局

【当事人-个人】周润昌

【当事人-公司】阿坝藏族羌族自治州人民政府阿坝藏族羌族自治州财政局

【代理律师/律所】杨伟四川蜀文律师事务所;马浩心四川明炬（阿坝）律师事务所

【代理律师/律所】杨伟四川蜀文律师事务所马浩心四川明炬（阿坝）律师事务所

【代理律师】杨伟马浩心

【代理律所】四川蜀文律师事务所四川明炬（阿坝）律师事务所

【法院级别】高级人民法院

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【字号名称】行终字

【原告】周润昌

【被告】阿坝藏族羌族自治州人民政府;阿坝藏族羌族自治州财政局

【本院观点】根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项关于“行政复

议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范

围……"之规定，复议申请是否属于行政复议法规定的复议范围，是判定是否受理复议申请的

必要条件。一审中上诉人增加与变更诉讼请求主要是要求将阿坝州财政局列为共同被告，一

并审理并撤销其作出的《回复意见》。

【权责关键词】行政复议合法违法受案范围共同被告第三人复议机关质证证据不足行政复议

不予受理缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审受理行为

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】本院另查明，阿坝州财政局于2018年9月28日对周润昌作出的《回复意见》

载明：“……你致克宁州长的申诉书，有关部门批转我局予以处理……你申诉书中列举的由

于房改少购福利房而要求州城乡建设住房局依法赔偿损失相关申请事项的事实和理由没有政

策依据。对你提到的由于房改少购福利房而要求州城乡建设住房局依法赔偿损失的有关诉求

不予支持。同时也告知你：请你尊重事实和依据，不要再针对此事提出不合法律规定的诉

求。" 阿坝州政府于2018年11月7日对周润昌作出的《复议不予受理决定书》载明：“申

请人请求撤销被申请人于2018年9月28日作出的《周润昌申请事项回复意见》并未设定或

变更申请人的权利义务，不属于行政复议范畴。根据《中华人民共和国行政复议法》第六

条、第八条、第十七条的规定，决定不予受理。" 以上事实，有《回复意见》《复议不

予受理决定书》在卷证实。

【本院认为】本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项关

于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政

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复议范围……"之规定，复议申请是否属于行政复议法规定的复议范围，是判定是否受理复议

申请的必要条件。本案中，周润昌申请行政复议的目的和理由是认为在2005年房改时阿坝州

财政局少算其工龄、暗箱操作，导致其少购了房改房，而阿坝州住建局对财政局上报的房改

资料审批不严，应当赔偿其遭受的巨额损失60万元。行政机关依据房改政策对其职工作出的

房改行为系其内部政策性行为，而非行政机关行使行政职权的行为，不属于行政复议和行政

诉讼的受案范围，且阿坝州财政局针对上诉人周润昌的申诉作出的《回复意见》并未重新设

定或变更申请人的权利义务，阿坝州政府据此认为《回复意见》不属于行政复议范围并作出

《复议不予受理决定书》并无不当，一审判决驳回上诉人诉讼请求正确。 关于上诉人提出

一审未予审理其提交的《变更诉讼诉求申请书》，遗漏其诉讼请求的问题。本院认为，一审

中上诉人增加与变更诉讼请求主要是要求将阿坝州财政局列为共同被告，一并审理并撤销其

作出的《回复意见》。因复议机关作出的《复议不予受理决定书》系程序性处理行为，非维

持原行政行为的复议决定，不符合复议机关与原行为机关作共同被告的法定情形；且在复议

机关不予受理复议申请的情况下，当事人可以选择起诉原行政行为，也可以选择起诉复议机

关不予受理的行为，但不能同时起诉原行政行为和复议机关不予受理的行为，上诉人已在本

案中诉请撤销复议机关的不予受理行为，其要求一并审理并撤销《回复意见》之诉讼请求，

不属于本案审理范围，一审法院表述为“不予支持"不当，本院予以纠正。同时，上诉人增加

与变更的诉讼请求申请系一审庭审结束后才提出的，且无正当理由，一审法院依照《最高人

民法院关于适用 的解释》第七十条关于“起诉状副本送达原审被告后，原审原告提出新的

诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外"之规定，不予准许并无不当。 综

上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人周润昌的上诉理由不能成

立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第

【更新时间】2022-09-22 00:52:32

【一审法院查明】一审法院查明，原审原告周润昌是阿坝藏族羌族自治州财政局（简称阿坝

州财政局）的退休职工，其于2005年11月15日参加房改，并填报了《阿坝州州级机关、事

业单位职工购房申请表》，根据《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房制度改革配套文

件的通知》（阿府发〔2004〕30号）等配套文件和《阿坝州人民政府办公室关于批转阿坝州

建设局关于州级机关住房制度改革有关问题的补充规定的通知》（阿府办法〔2005〕34号）

的规定，原审原告周润昌购得阿坝州财政局马尔康团结街1号，2幢-401号，房改房

49.1718平方米，2005年12月退休。2018年8月31日，原审原告周润昌向阿坝州政府杨克

宁州长提交《申诉书》，在申诉书中提出：“阿坝州财政局乱作为造成其工龄减少；阿坝州

住建局工作严重失职，导致其少购房改房等。"杨克宁州长批转阿坝州财政局处理。2018年9

月28日，阿坝州财政局作出《周润昌申请事项回复意见》（简称《回复意见》）。原审原告

周润昌不服于2018年11月1日向阿坝州政府申请行政复议，11月6日阿坝州政府收到申请

后，11月7日作出阿府复决〔2018〕6号《行政复议不予受理决定书》（简称《复议不予受

理决定书》）。原审原告周润昌不服复议决定诉至一审法院，请求：1.判决撤销原审被告阿

坝州政府作出的《复议不予受理决定书》；2.判令原审被告阿坝州政府对原审原告周润昌的

《行政复议申请书》进行行政复议；并依法撤销（是法院依法撤销还是阿坝州政府依法撤

销）阿坝州财政局作出的《回复意见》，赔偿原审原告房屋损失费60万元。

【一审法院认为】一审法院认为，根据当事人对事实及理由的陈述以及诉讼请求和答辩意

见，本案的争议焦点为：阿坝州政府作出的《复议不予受理决定书》是否合法，是否应当撤

销。 关于阿坝州政府的《复议不予受理决定书》是否合法，是否应当撤销的问题，根据

《中华人民共和国行政复议法》第六条，关于可以申请行政复议的法定情形，阿坝州政府认

为原审原告周润昌的请求事项不属于行政复议范畴，并依据《中华人民共和国行政复议法》

第八条、第十七条之规定，在法定期限内，依法作出《复议不予受理决定书》向原审原告周

润昌送达书面文本进行告知，原审被告阿坝州政府的行政行为符合法律规定，并无不当。周

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润昌要求撤销阿坝州政府的《复议不予受理决定书》的理由不成立，其诉讼请求一审法院不

予支持。 本案中，对原审原告周润昌要求撤销阿坝州财政局的《回复意见》，并赔偿其

房屋损失60万元的诉讼请求，在立案审查以及开庭审理时已经多次告知原审原告周润昌，应

该起诉作出该行政行为的阿坝州财政局，不能将撤销阿坝州政府的《复议不予受理决定书》

与撤销阿坝州财政局的《回复意见》等进行一并认定和处理。在行政诉讼中对复议机关不予

受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行

为，另一种是起诉复议机关不作为，但却不可以同时进行，而应当选择其一。故对其该项诉

讼请求一审法院不予支持。 原审原告周润昌在本案开庭结束后，提出确认阿坝州财政

局作出的《回复意见》和阿坝州政府的《复议不予受理决定书》违法等新的诉讼请求，一审

法院进行了法律释明，而周润昌坚持其主张。依据《最高人民法院关于适用 的解释》第七

十条“起诉状副本送达原审被告后，原审原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但

有正当理由的除外"之规定，原审原告周润昌提出新的诉讼请求，没有正当理由，一审法院不

予准许。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规

定，判决驳回原审原告周润昌的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原审原告周润昌负担。

【二审上诉人诉称】上诉人周润昌上诉称：1.根据行政复议法之规定，只要公民、法人或者

其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。阿坝州财政局

滥用职权非法扣减上诉人工龄，弄虚作假致使上诉人购买房改房遭受巨大损失，依法应付赔

偿责任，本案争议焦点的本质应属财产权的范畴，而非涉及行政处分或其他人事处理决定的

问题，阿坝州政府应当受理。2.复议未改变原处理结果的，视为复议机关维持原行政行为，

维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，应当将阿坝州财政

局列为共同被告参加诉讼。3.上诉人一审提交的《变更诉讼请求申请》一审未进行审理，不

合法。一审法院遗漏了上诉人的诉讼请求。综上，一审判决认定事实、适用法律错误，且遗

漏上诉人的诉讼请求。请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销《复议不予受理决定》；3.改判

见》违法；6.改判确认《复议不予受理决定书》违法；7.判令阿坝州财政局赔偿上诉人房屋

损失60万元；8.一、二审诉讼费由阿坝州政府负担。

周润昌、阿坝藏族羌族自治州人民政府、阿坝藏族羌族自治州财政局二审行政判决书

四川省高级人民法院

行政判决书

(2020)川行终2069号

当事人 上诉人（原审原告）周润昌。

委托代理人杨伟，四川蜀文律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）阿坝藏族羌族自治州人民政府。住所地：马尔康市马尔康

镇达尔玛街某某。

法定代表人杨克宁，州长。

委托代理人韩建飞，阿坝藏族羌族自治州司法局副局长。

委托代理人朱小玲，阿坝藏族羌族自治州司法局工作人员。

被上诉人（原审第三人）阿坝藏族羌族自治州财政局。。住所地：马尔康市马尔

康镇团结街某某

法定代表人泽久，局长。

委托代理人雷刚，阿坝藏族羌族自治州财政局副局长。

委托代理人马浩心，四川明炬（阿坝）律师事务所律师。

审理经过 上诉人周润昌因诉被上诉人阿坝藏族羌族自治州人民政府（简称阿坝州

政府）其他行政管理行政复议一案，不服四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院

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（2019）川32行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，

本案现已审理终结。

一审法院查明 一审法院查明，原审原告周润昌是阿坝藏族羌族自治州财政局（简

称阿坝州财政局）的退休职工，其于2005年11月15日参加房改，并填报了《阿坝州州

级机关、事业单位职工购房申请表》，根据《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房

制度改革配套文件的通知》（阿府发〔2004〕30号）等配套文件和《阿坝州人民政府办

公室关于批转阿坝州建设局关于州级机关住房制度改革有关问题的补充规定的通知》

（阿府办法〔2005〕34号）的规定，原审原告周润昌购得阿坝州财政局马尔康团结街1

号，2幢-401号，房改房49.1718平方米，2005年12月退休。2018年8月31日，原审

原告周润昌向阿坝州政府杨克宁州长提交《申诉书》，在申诉书中提出：“阿坝州财政

局乱作为造成其工龄减少；阿坝州住建局工作严重失职，导致其少购房改房等。"杨克宁

州长批转阿坝州财政局处理。2018年9月28日，阿坝州财政局作出《周润昌申请事项回

复意见》（简称《回复意见》）。原审原告周润昌不服于2018年11月1日向阿坝州政

府申请行政复议，11月6日阿坝州政府收到申请后，11月7日作出阿府复决〔2018〕6

号《行政复议不予受理决定书》（简称《复议不予受理决定书》）。原审原告周润昌不

服复议决定诉至一审法院，请求：1.判决撤销原审被告阿坝州政府作出的《复议不予受

理决定书》；2.判令原审被告阿坝州政府对原审原告周润昌的《行政复议申请书》进行

行政复议；并依法撤销（是法院依法撤销还是阿坝州政府依法撤销）阿坝州财政局作出

的《回复意见》，赔偿原审原告房屋损失费60万元。

一审法院认为 一审法院认为，根据当事人对事实及理由的陈述以及诉讼请求和答

辩意见，本案的争议焦点为：阿坝州政府作出的《复议不予受理决定书》是否合法，是

否应当撤销。

关于阿坝州政府的《复议不予受理决定书》是否合法，是否应当撤销的问题，根

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据《中华人民共和国行政复议法》第六条，关于可以申请行政复议的法定情形，阿坝州

政府认为原审原告周润昌的请求事项不属于行政复议范畴，并依据《中华人民共和国行

政复议法》第八条、第十七条之规定，在法定期限内，依法作出《复议不予受理决定

书》向原审原告周润昌送达书面文本进行告知，原审被告阿坝州政府的行政行为符合法

律规定，并无不当。周润昌要求撤销阿坝州政府的《复议不予受理决定书》的理由不成

立，其诉讼请求一审法院不予支持。

本案中，对原审原告周润昌要求撤销阿坝州财政局的《回复意见》，并赔偿其房

屋损失60万元的诉讼请求，在立案审查以及开庭审理时已经多次告知原审原告周润昌，

应该起诉作出该行政行为的阿坝州财政局，不能将撤销阿坝州政府的《复议不予受理决

定书》与撤销阿坝州财政局的《回复意见》等进行一并认定和处理。在行政诉讼中对复

议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接

起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关不作为，但却不可以同时进行，而应当选择其

一。故对其该项诉讼请求一审法院不予支持。

原审原告周润昌在本案开庭结束后，提出确认阿坝州财政局作出的《回复意见》

和阿坝州政府的《复议不予受理决定书》违法等新的诉讼请求，一审法院进行了法律释

人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。阿

坝州财政局滥用职权非法扣减上诉人工龄，弄虚作假致使上诉人购买房改房遭受巨大损

失，依法应付赔偿责任，本案争议焦点的本质应属财产权的范畴，而非涉及行政处分或

其他人事处理决定的问题，阿坝州政府应当受理。2.复议未改变原处理结果的，视为复

议机关维持原行政行为，维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是

共同被告，应当将阿坝州财政局列为共同被告参加诉讼。3.上诉人一审提交的《变更诉

讼请求申请》一审未进行审理，不合法。一审法院遗漏了上诉人的诉讼请求。综上，一

审判决认定事实、适用法律错误，且遗漏上诉人的诉讼请求。请求：1.撤销一审判决；2.

改判撤销《复议不予受理决定》；3.改判阿坝州政府对上诉人的行政复议申请进行复

议；4.撤销《回复意见》；5.改判确认《回复意见》违法；6.改判确认《复议不予受理

决定书》违法；7.判令阿坝州财政局赔偿上诉人房屋损失60万元；8.一、二审诉讼费由

阿坝州政府负担。

二审被上诉人辩称 被上诉人阿坝州财政局答辩称，《复议不予受理决定书》事实

认定清楚、程序合法，一审判决正确。上诉人二审提出的多个上诉请求明显超越一审审

查范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人阿坝州政府答辩称，《复议不予受理决定书》事实认定恰当、适用法律

正确，复议程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。

一审庭审笔录记载了双方当事人提交的证据材料及质证意见。本院经审理查明的

事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

本院查明 本院另查明，阿坝州财政局于2018年9月28日对周润昌作出的《回复

意见》载明：“……你致克宁州长的申诉书，有关部门批转我局予以处理……你申诉书

中列举的由于房改少购福利房而要求州城乡建设住房局依法赔偿损失相关申请事项的事

实和理由没有政策依据。对你提到的由于房改少购福利房而要求州城乡建设住房局依法

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赔偿损失的有关诉求不予支持。同时也告知你：请你尊重事实和依据，不要再针对此事

提出不合法律规定的诉求。"

阿坝州政府于2018年11月7日对周润昌作出的《复议不予受理决定书》载明：

“申请人请求撤销被申请人于2018年9月28日作出的《周润昌申请事项回复意见》并

未设定或变更申请人的权利义务，不属于行政复议范畴。根据《中华人民共和国行政复

议法》第六条、第八条、第十七条的规定，决定不予受理。"

以上事实，有《回复意见》《复议不予受理决定书》在卷证实。

本院认为 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第

五项关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法

规定的行政复议范围……"之规定，复议申请是否属于行政复议法规定的复议范围，是判

定是否受理复议申请的必要条件。本案中，周润昌申请行政复议的目的和理由是认为在

2005年房改时阿坝州财政局少算其工龄、暗箱操作，导致其少购了房改房，而阿坝州住

建局对财政局上报的房改资料审批不严，应当赔偿其遭受的巨额损失60万元。行政机关

依据房改政策对其职工作出的房改行为系其内部政策性行为，而非行政机关行使行政职

权的行为，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，且阿坝州财政局针对上诉人周润昌

的申诉作出的《回复意见》并未重新设定或变更申请人的权利义务，阿坝州政府据此认

为《回复意见》不属于行政复议范围并作出《复议不予受理决定书》并无不当，一审判

决驳回上诉人诉讼请求正确。

关于上诉人提出一审未予审理其提交的《变更诉讼诉求申请书》，遗漏其诉讼请

求的问题。本院认为，一审中上诉人增加与变更诉讼请求主要是要求将阿坝州财政局列

为共同被告，一并审理并撤销其作出的《回复意见》。因复议机关作出的《复议不予受

理决定书》系程序性处理行为，非维持原行政行为的复议决定，不符合复议机关与原行

选择起诉原行政行为，也可以选择起诉复议机关不予受理的行为，但不能同时起诉原行

政行为和复议机关不予受理的行为，上诉人已在本案中诉请撤销复议机关的不予受理行

为，其要求一并审理并撤销《回复意见》之诉讼请求，不属于本案审理范围，一审法院

表述为“不予支持"不当，本院予以纠正。同时，上诉人增加与变更的诉讼请求申请系一

审庭审结束后才提出的，且无正当理由，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解

释》第七十条关于“起诉状副本送达原审被告后，原审原告提出新的诉讼请求的，人民

法院不予准许，但有正当理由的除外"之规定，不予准许并无不当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人周润昌的上诉

理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八

十九条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周润昌负担。

本判决为终审判决。

落款

审 判 长 王雪梅

审 判 员 王轶贤

审 判 员 吕元华

二〇二〇年九月二十四日

法官助理 严 洁

书 记 员 廖珍珑

附法律依据附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

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（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，

维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变

更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实

后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，

发回原审人民法院重审。