对我市司法系统法律服务工作存在问题的调查

对我市司法系统法律服务工作存在问题的调查

对我市司法系统法律服务工作存在问题的调查

按照学习实践科学发展观活动的要求，笔者集中对分管的律师、公证、基层、法

律援助等工作进行了深入细致的调查研究，着重就我市司法行政系统法律服务行

业存在的问题及其原因进行了剖析，并提出了相应对策。

一、存在问题及其原因

律师法、公证法的颁布实施，为行业发展提供了立法保障。但由于各部

门的法律、法规缺少内在的制衡，导致部门法和行业法规在实施过程中出现不协

调现象。

（一）律师工作

按照司法部律师改革试点工作精神，我市律师94年开始脱钩改制试点。

在快速发展的同时，甩下并沉积了一些问题亟待解决。

一是律师执业环境有待于进一步改善。由于律师法适用范围的局限性和

部门法之间的立法冲突，对相关部门几乎没有约束力，律师法中规定的律师在执

业过程中的权利难以得到有效落实。如律师法规定会见、调查取证应持律师证、

委托合同、会见证明，但律师拿着“三证”要求会见嫌疑人时，个别看守所以未

接到上级通知为由，仍要上级公安机关批准的文件，而上级公安部门认为依照新

修订的《律师法》不需出具相关证明。曾一度作为法治建设重要成果的律师可介

入侦查阶段的法律规定，在我市尚未得到真正落实，律师会见难、调查取证难、

阅卷难三难现象依然突出。

二是律师队伍建设现状难以适应律师事业发展的要求。律师改制过于匆

忙，在约束、保障机制都不甚健全的情况下匆匆走向市场。一方面作为受过高等

专业教育的法律工作者，理应担负起维护社会公平正义的责任和义务，另一方面

由于没有政治上行空间，缺少相应的社会地位和经济保障，致使部分律师游离于

主流社会之外，理想信念缺失，自身定位不准，在执业过程中出现一些诸如收费

不办案、多收费、乱收费、不讲诚信等有损律师队伍整体形象的行为。追求法律

公平正义和追求利润最大化的困惑成为律师的艰难选择。由于律师、律师所的社

会身份角发生变化，以及律师行业的特殊性和业务活动的相对独立性，个别党

员律师组织观念淡薄，党性意识薄弱，存在只办案挣钱、过不过组织生活无所谓

的思想。律师队伍党建工作存在的组织关系不理顺、工作基础比较薄弱等问题，

影响了党员律师先锋模范作用的发挥。

三是年轻律师的生存和成长缺少良性的机制和制度保障。新律师入所后

或直接交办案子，缺少相应的规范和指导，或自己到处挖掘案源，解决生存问题。

出现没人管、没人带，任其自由发展，自生自灭的状态，律师队伍的可持续发展

状况堪忧。

（二）公证工作

从93年开始的公证体制改革，由于缺乏立法保障，始终处在观望、尝

试和探索之中。20xx年《公证法》出台后，我市公证改革虽有突破，但由于改

革配套措施缺失，约束机制和保障机制不到位，目前我市公证法律服务市场存在

的执业短期行为凸显、风险保障机制缺位、不正当竞争等问题亟待规范。

一是公证机构性质和法律地位不够明确。由于《公证法》对公证机构的

性质和独立的法人地位规定过于宽泛和概念化，司法部也未对此作出准确及时的

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解释和规范，在实践中公证机构的性质和地位不明确，导致公证机构没有准确的

编制定位和管理定位，负担繁重。《公证法》第六条规定：“公证机构是依法设

立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能，承担民事责任的证明机构。”因

此，公证处依法应属公益性事业单位，却要交纳25%的企业所得税，限制了公证

机构和公证员创新发展的积极性和自主性。

二是公证的法定核实权难以得到保障。《公证法》第29条规定：“公证

机构对公证事项及证明材料应当进行核实，有关单位或个人应当依法予以协助。”

实践中，个别公安机关、人民法院和基层民政等部门对公证处的核实要求不予配

合，不仅公证机构的正常业务难以开展，也加重了当事人的负担。

三是行业不正当竞争现象普遍，行业秩序有待于进一步规范。在分配机

制上，我市公证机构主要采用工资加奖金和效益工资两种分配模式。有的公证处

个人分配比例过高，公证处积累不够，公证事业发展后劲不足；有的公证处实行

全员效益工资，办证数量与工资挂钩，导致公证人员质量意识淡薄，片面追求经

济效益。由于大部分公证人员纳入社保范畴，普通公证人员退休工资仅八百多元，

难以安度晚年。行业内部“只顾挣钱不顾质量”、“分光吃净”等短期行为普遍

存在。目前，在我市市区内设有省、市、区、农垦等多级公证处，执业区域交叉

重叠，中心城区过于密集。如南岗区仅有70多万人口，却有4个公证处70多名

公证员执业，争抢证源的现象十分严重。行业管理部门虽然明令禁止给付联络员

酬金等不正当竞争行为，但回扣仍以更隐蔽的方式普遍存在。公证机构的社会公

信力不断下降，影响了公证事业的健康发展。

四是我市公证系统存在法律服务人才萎缩、流失现象。公证队伍在数量

上呈逐年萎缩状态，1997年松哈合并时，注册公证员116名，现在只有92名，

其原因有自然减员，有主动调出的，但主要还是由于用人机对我市司法系统

法律服务工作存在问题的调查第2页

制僵化，录用公证员既要具有司法考试资格，又要通过人事部门统一考试，虽然

规范性增强，但也导致了公证处招录人员难度加大，甚至有的公证处无人可招。

在20xx年度的事业单位招考过程中，市第二公证处由于报考人员不足5人，职

位被取消。个别公证员业务素质偏低，不能适应公证事业发展的要求，而新录用

公证员门槛偏高，造成公证队伍难以发展壮大。

（三）基层工作

我市八区十县（市）司法所共有司法干部486人。每个司法所平均不到

两个人，却承担着普法依法治理、刑释解教人员安置帮教，指导和管理人民调解、

参与综合治理、调访一体化、社区矫正、法律服务等十项工作职能。工作任务繁

重、待遇低、量少质弱现象十分突出。

一是经费保障落实不到位，基层司法行政工作者量少质弱的状况与工作

任务繁杂、待遇偏低的矛盾突出。基层司法行政工作是基层稳定的第一道防线。

从业务发展看，收编直管便于规范、推动业务开展，但由于司法局无力解决办公

用房、经费及福利待遇等问题，区街道司法所至今没有收编直管。司法所人员是

政法专项编，街道办事处却可以不通过司法行政机关调剂工作人员，致使基层司

法行政队伍专业化程度偏低，缺少稳定性。乡镇司法所长的职级、待遇及人民调

解和信访补贴至今难以落实。目前，我们已经起草了《关于加强基层司法所建设

的意见》，正在与有关部门沟通会签事宜，希望能对上述问题有所缓解。

二是基层队伍知识化、专业化水平亟待提高。仅以社区矫正试点工作为

例，作为社区矫正对象日常管理、矫正工作主体的基层司法所，其实不过是一、

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两个人，既没有受过正规法律专业训练，又没有矫正工作经验；既没有立法的保

障，又没有特定身份应具有的权威性和震慑力。他们面对的毕竟是服刑人员，行

使的是刑罚执行职能，却要在承担其他9项工作职能的同时，承担如此艰巨的工

作任务和责任，建立一支专业化的矫正队伍是社区矫正工作全面铺开的前提保证。

另外，基层司法行政人员着装问题影响了工作效果。面对监外服刑人员却没有制

式服装，社区矫正工作的权威性受到质疑；开展人民调解工作时，常因分不清身

份而被误认为是当事人双方中的一方，影响工作的开展。

三是“调访一体化”工作主体错位。“调访一体化”工作推行以来，形

成了以司法行政部门为主的局面，从协助变成主办，一方面要完成上级的硬性工

作指标，一方面却没有人、财、物的保障，工作开展步履维艰。

（四）法律援助工作

我市法律援助资源相对于法律需求严重不足，城乡发展不平衡现象突出。

一是法律援助资源配置不尽合理。法律援助的提供能力与困难众实际

需求有较大差距。从全国范围看，**属于经济欠发达城市，法律资源本来就不够

充分，贫困地区更是奇缺。例如，方正县至今既没有律师事务所，也没有律师。

我市现有农业人口499.1万人，面向农村的法律援助工作人员只有42人，且集

中在城镇之中。因而形成了越是偏远贫困地区，法律援助需求量越大，法律援助

机构和人员越少、资金越是缺乏的局面，至使一些亟需援助的人得不到援助。

二是法律援助的社会影响力与其应该发挥的职能作用相比存在差距。由

于认识及宣传等多方面原因，众对法律援助的范围、程序、渠道等知晓率偏低，

特别是低学历、低收入、农民和农民工及老年人，寻求法律帮助的能力较低。

目前我市法律援助尚无法满足经济困难众打得起官司、打赢官司的需要，维护

社会公平正义的职能没有得到完全发挥。

二、对策与措施

（一）针对律师法和公证法在实施过程中暴露出的实际问题，应尽快制

定实施细则予以明确和规范。同时积极沟通立法及税务、财政、人事部门，建立

部门法和行业法规的制衡、协调机制，争取符合实际的税收政策和资金、人力、

物力方面的支持，为改革提供配套保障措施。

建议借鉴北京、浙江、辽宁等省的做法，由人大牵头，协调公检法司部

门共同出台一个通知，对贯彻实施《律师法》进行必要的司法解释，以解目前律

师工作困境的燃眉之需。

同时，应出台与《公证法》相适应的体系化配套政策，在实施细则中明

确公证机构公益性事业单位的性质，以提供公益和公共服务为宗旨，不以获取利

润为追求，并据此协调税收部门，不应按照企业标准征收税赋。同时，应确立公

证机构的调查核实权和公证事项的公证法定性，保证公证预防纠纷、减少诉讼职

能的发挥。在公证员的权益保护方面，应细化申诉、控告的理由和程序，对公证

员的责任进行限制性和区别性规定。具体规定对当事人提供伪证的处罚权及其程

序和标准，确保公证作为国家证明制度的公正性和权威性。

在司法所建设上，应积极争取财政和人事部门的支持，为基层的和谐稳

定提供法律服务和法律保障。中央提出要加强“两所一庭”建设，省编办87号

文件规定，乡镇司法所应为副科级，司法所编制2人以上，较大的乡镇司法所要

达到3人以上。省财政厅下发了63号文件，明确要求基层司法所办公经费要列

入当地财政预算。我们应督促各区、县（市）司法局以此为契机，进一步加大司

法所建设的工作推进力度。更加积极主动地向当地党委、政府领导汇报情况，争

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取各级党委政府的支持，切实解决司法所建设中面临人员编制、工作经费、补贴

和司法所长职级待遇等问题。要从加强内部管理和创造外部环境两方面来进一步

加强人民调解规范化建设。加强内部管理就是要通过认真贯彻以岗位责任制为核

心的纠纷排查、登记、例会、考评、回访、文书档案、信息反馈等规章制度，保

障人民调解工作规范运行。创造外部环境就是要积极争取各级党委政府的理解和

支持，根据财政部、司法部有关文件精神，将人民调解工作经费、人民调解员信

访补贴报酬列入财政预算，为基层调委会和人民调解员解决后顾之忧。

应健全法律援助相关部门的协作机制。建议建立协调公、检、法、司、

工商、税务、人事、卫生、社会保障等相关部门积极开展法律援助工作的配套制

度，畅通法律援助工作渠道，共同降低成本，为法律援助创造良好的运作环境。

将法律援助案件涉及的法院诉讼费、劳动仲裁费、司法鉴定费及在办案中涉及到

相关部门调查取证的相关费用问题，统一纳入法律援助的范畴。建议由计划、物

价部门牵头，会同相关部门制定开展法律援助所涉诉讼费、司法鉴定、仲裁等费

用的减免收费标准和办法。可以尝试由法律援助机构进行初审制度，并由法律援

助机构为符合受援条件的申请人发放“法律援助绿救助卡”，相关部门依此卡

予以减免各项费用。

（二）进一步加强行业管理，建立健全内部制约机制和行业保障机制，

引导行业良性发展。

积极落实律师和公证“两结合”的管理模式，积极推进两支队伍的行业

自律规则建设。严把“入口关”，建立一整套对律师、公证员诚信、执业水平和

能力等的考核办法；加强对律师、公证等法律服务行业的指导，特别是政治指导，

树立律师的公共责任心。加强诚信监管，建立律师、公证员电子诚信档案系统和

统一的公证业务规范和信息共享机制，让社会掌握每个律师、公证员及律师所和

公证处的基本情况、办案质量和诚信状况，为公众正确的评价提供导向；通过向

社会公开行业处罚情况，引导市场否定损害队伍形象的律师和公证员，确实做到

奖优罚劣。加强对年轻律师和公证员的培训和业务指导，提高其实际操作水平。

充分发挥管理部门的服务平台作用，畅通律师、公证员在受到权益侵害时的救济

渠道，建立处罚听证制度，严肃查处违法执业、扰乱法律服务市场、危害人民

众和公共利益的案件和事件，建立健全各项规章制度，进一步净化执业环境。

进一步理顺街道司法所管理体制。从加强街道司法所建设出发，将街道

司法所正式立户列编，由街道办事处内设机构过渡为区司法局派出机构。实行区

司法局和街道办事处双重管理，以司法局为主的垂直管理体制。进一步完善司法

行政基层组织体系和工作机制，克服管人与管事脱节的弊端，确保司法所人员队

伍的稳定和司法行政基层工作的发展。

进一步简化和规范法律援助申请、受理、审查等程序，建立完善法律援

助工作站和联系点。进一步畅通经济困难公民反映合理诉求的渠道，采取理性、

制度化的方式表达诉求，促进社会和谐稳定。拓宽覆盖面，降低援助门槛，做到

应援尽援。充分考虑低收入人的法律援助需求，科学合理确定阶段性的法律援

助经济困难标准，使法律援助经济困难标准在覆盖低保人的同时，也能够涵盖

低收入人。

（三）进一步整合法律服务资源，切实提高法律服务队伍素质。

要切实加强律师党建工作，提高律师队伍的责任意识和大局意识。加强

律师事务所党支部的地位和作用，健全组织、完善制度。按照“谁主管、谁负责”

的原则，律师党建工作实行行业管理，统一由律师协会党组织归口负责。把加强

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对党支部自身管理和党员教育管理，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先

锋模范作用，作为实现党对律师行业领导的重要途径。针对目前律师队伍存在的

思想自由化、理想庸俗化、信念淡化等问题，从加强教育、严格管理、完善制度

等方面入手，通过党建工作，带动律师大局意识、责任意识和整体素质的全面提

高，推动我市律师队伍的健康发展。

尽快细化律师、公证行业准入机制，对律师、公证员、司法助理员和基

层法律服务工作者要实现培训专业化、系统化。尤其是律师，要在加强业务培训

的同时，大力加强思想政治工作。按照“坚持信念、精通法律、维护正义、恪守

诚信”的要求，引导律师等法律服务工作人员真正成为社会公平正义的践行者和

维护者。

努力整合现有法律资源，形成法律服务、法制宣传和法律援助的联动机

制。采取激励机制和营造良好的氛围，广泛吸引、整合律师、基层法律工作者、

具有较高法学理论素养和法律实践能力的志愿者，大专院校法律系教师及学生，

以及政法机关离退休人员等法律资源，参与基层法律服务、法制宣传教育和法律

援助工作，弥补法律资源相对不足和配置不平衡的缺陷。（市司法局供稿）

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