浅论尴尬生存的基层法律工作者

浅论尴尬生存的基层法律工作者

八十年代初，我国改革开放的前沿广东、福建等省突破原基层涉法事务用纯行政手段管理的机制，在乡镇

设立司法办公室基础上，相继率先建立乡镇法律服务所，与乡镇司法办公室二块牌子一班人马合暑办公，

首建了具有中国时代特的基层法律服务组织，这一扎根乡土的新鲜基层组织很快得到当地党委、政府及

社会各界的普遍肯定。随后这一举措被司法部向全国推广。在律师极度匮乏的八十年代，乡镇法律服务所

的出现满足了基层乡村众对法律服务的需求，成为基层司法行政机构、司法助理员得力的工作助手。

法律工作者

法律职业，可以统称为法律家或法律职业人士，指专门从事司法及其他法律活动、具有特定专

业资格的职业法律工作者。一般法律职业特指从事法律实务工作的法律家，包括法官、检察官、律

师和法律代办等。广义的法律职业还包括法律职业（仲裁人、调解人、公证人、法律技术员等）以

及立法者、法学者。

在我国目前的称谓中，还有一批人也被习惯性的称为法律工作者，即基层法律服务工作者，简

称法律工作者，或者“法工”。它是在八十年代初期，我国刚恢复律师制度，因律师极为稀少，不

能满足需要而采取的起临时补充作用的组织，它主要通过在乡镇或街道建立法律服务所，利用贴近

基层、便利众、服务便捷、收费低廉等优势，面向基层社会提供法律服务，从而弥补因律师严重

不足在基层法律服务方面形成的空白。这个组织发展得很快，二十多年来，不光是在基层，而且早

已遍布城乡各地。其所从事的业务，也不限于基层法律服务，实际上也在从事诉讼业务及法律顾问

等非讼业务，在事实上与律师形成竞争关系。实践中也有个别基层法律服务工作者在工作时冒充执

业律师的现象。目前，除了司法部于2000年颁布的司法部第60号令《基层法律服务工作者管理办

法》对其实施调整外，我国法律未对基层法律服务工作者作出明确规定。

法律工作者是在我国律师法律资源严重不足的情况下产生,在我国社会主义法治化建设中发挥

了重要作用。当前,随着城市律师队伍的发展壮大,基层法律服务所的地位受到质疑,基层法律工作中

存在较多问题,严重影响了基层法律服务的发展,在分析问题的基础上,立足于国情和不同层次的社

会法律需求,探索一套我国基层法律服务发展的新模式。

一、法律工作者的称谓

根据1987年司法部（87）司发调字第118号《关于乡镇法律服务所的暂行规定》的规定，法律工作者的称

谓是“乡镇法律工作者”，其后再次称为“基层法律工作者”，司法部出台“二个办法”后统称“基层法

律服务工作者”；时下，有关媒体冠以“二律师”、“法工”等称谓。不论何种定名，到目前为止，国家

均不予认可其职称。活跃在乡镇、村寨的法律工作者为了众鸡毛蒜皮的小事却苦口婆心、不厌其烦；也

为收取律师们不屑一顾的一、二佰元调解费、三、五佰元代理费而辛勤劳作。最让我们身负责任感、使命

感的法律工作者劳神费力的还有一件，就是与散发着泥土清香的村寨众介绍自己时，却让也算知识分子

擅长咬文嚼字的法律工作者们煞费苦心，善良的乡亲们格外尊重法律工作者，一般都不想直呼其名，总要

称点什么职务才放心，老百姓叫张法律工作者、王法律服务工作者，叫着拗口；叫司法同志吧？却不是司

法行政干警；叫律师吧？事实上根本不是律师，他们也不想让别人叫律师，怕被误会成冒充律师办案。没

有办法了，老百姓也没有办法了，总要叫点什么才好吧？就直接叫律师了，叫着顺口又亲切，可怜法律工

作者受也不是，不受却始终改变不了乡亲的叫法，也只有从“腼腆”的默许不答变成一叫就答了。法律工

作者们哪里想到，就这样不经意的答一下，举国上下的律师们却不同意了，他们认为玷污了神圣的律师称

号。执业的排异性、市场的竞争性使得本来就不喜欢法律工作者的律师们，听到一“乌合”的法律工作

者被人叫做“律师”，怎么也不能接受，为此，声讨之声不绝于耳。县委、政府的副职、包括县长助理，

一律被叫做书记、县长；司法局的副局长在呵斥基层法律工作者不能被叫做“律师”的同时，清脆的答应

别人对他直呼局长的恭称。尴尬的法律工作者们-------你们什么时候才有个不尴尬的叫法？

二、法律工作者资格的取得

在中国的中小城市，特别是县城、乡镇的法律服务市场上，同时存在业务范围相差不多的二支法律服务队

伍，一是人所共知的律师队伍，再即是基层法律服务工作者了，本来就不大的一个市场，频繁不断的还有

没有多少法律学识的人加盟到基层法律服务队伍中来，使得市场竞争白热化了，不仅与律师产生冲突，法

律工作者自身也存在着生存危机的竞争，确实有些才学并具有较好法学理论功底的法律工作者也纳闷了。

为什么那些不具备从事这个职业的人员能轻而易举的进入并取得法律工作者资格？究其原因，无非是管理

基层法律服务工作的行政部门，为获取人头管理费、收取注册费、协会会费，不惜牺牲招佣法律服务工作

者质量，通过避开考试利用上报的方式考核取得基层法律工作者资格，使得有些手持“执业证”的法律工

作者根本不知道怎么办案。基层法律工作者综合素质、业务水平社会评价度不高，不可否认与这一进人机

制没有关系？

三、如何能解法律工作者后顾之忧

湖南省怀化市范围的基层法律服务所，基本没有办理参加社会养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险、

失业保险等必要事宜，在有限的法律服务市场中进行受限的法律服务业务，所得仅仅能够维持一般生存，

在这样的基础上还要承担每年上缴司法行政机关不菲的经济创收任务，除开注册、办公、订阅任务性报刊

等必要开支外所剩无几。我相信这样的机制带给法律工作者的不仅仅是执业风险、更大的是没有保障的凄

惨后果。法律工作者以维护他人合法权益为己任，但自己的合法权益有谁来保护？理论上来说，为自己说

话的“基层法律服务工作者协会”应当可以为此维权吧？但事实上，基层法律服务工作者协会的领导一

是司法行政的官员担任，要核减上缴司法行政的经济创收任务办理参保，他们是没有兴趣的，几乎是行不

通的。

四、法律工作者遭遇立法尴尬

根据国家《律师法》及三大程序法的规定，法律服务工作者应该不具备有偿服务的资格。但根据国家司法

部行政规章的规定，事实上基层法律服务工作者一直在进行有偿的基层法律服务。以湖南省为例，该省出

台了《湖南省基层法律服务所条例》这一地方性法规，恰又赋予了基层法律服务工作者享有有偿服务的权

利。国务院还以决定的形式许可核准基层法律服务工作者2005年的执业行政许可。其立法上的冲突、或者

不一致，我想应该不是法律工作者的错吧？只能说对法律工作者的立法是极其尴尬的。

国家司法部前任部长张福森就力主倡导取消法律工作者或利用市场机制让法律工作者退出法律服务市场，

并在全国司法厅（局）长会议上强调，法律工作者绝对不能演变成“二律师”，要在三、五年内，首先在

大中城市的法律工作者退出诉讼代理领域。目前大中城市已相继做出法律工作者退出诉讼代理领域的相关

决策。根据国家《行政许可法》的规定，2006年如果立法机关仍没有法律服务工作者执业规定出台，法律

工作者：你将何去何从？

据“潇湘晨报”报载，2005年10月，衡阳市中级人民法院作出了“法律工作者”不得在该院出庭的决定，

他们所依据的就是《律师法》的相关规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得

为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”。一名衡阳市区某法律服务所的法律工作者李某正准备就自

己代理的一起民事案件立案时，却因其法律工作者的身份遭遇了拒绝。该报还认为：基层法律工作者处境

尴尬，而现实需求是，如果砍掉“二律师”，收入低微的老百姓去哪里寻求法律服务？

上海建立了基层法律服务工作者退出诉讼代理领域的制度，但作为并非属于大中城市的衡阳却也在湖南首

开先河做出拒绝法律服务工作者在中级法院出庭代理的决定。我不知道衡阳中院的做法有没有最新规范性

文件支持？如果是按照《律师法》的规定，为什么到现在才落实？那此前该院的判决书、调解书所确认的

代理人是法律工作者是有效还是无效？衡阳中院能否给法律工作者一个规范的答复？

透过衡阳中院的做法，湖南的法律服务工作者们：你们已面临在诉讼代理领域淘汰出局的危险了，并且这

种出局也许就在莫名其妙中悄然进行着。

五、对基层法律服务工作者的立法建议

把基层法律服务工作者定位于为基层乡镇村、社区提供法律服务，并加强其队伍建设应该是决策者高瞻远

瞩的理性决定，大中城市律师云集，更不泛高学历的专家级律师学者，从某种意义上说，大中城市律师过

剩而不是缺少，法律工作者的存在既没有必要，也没有生存的土壤；而经济相对落后的小城市、县城、乡

镇、社区，特别是少数民族地区，高尚的律师一般也不来这里，因为他们认为要他们来这里是浪费资源；

而本土的基层法律服务工作者却不会嫌弃更不会离开这片故土，用低廉的收费、热情的笑容、熟练的法律

知识为乡亲们提供透着乡土气息的人性化法律服务，这种服务的效果即使博士律师、法律专家也不一定能

达到。

我相信，中国的国情决定，在相当长的一个阶段，在边远落后或者尚不发达的乡镇、城市，基层法律服务

工作者只能加强，不会削弱，那么如何规范管理好这个队伍？才是有关机关、法律学者最应研究的课题。

为实现法律、法规严肃性、统一性、权威性，对基层法律服务工作者的立法已经到了非立不可的程度，在

《律师法》修订过程中，可以考虑把基层法律服务工作者纳入律师立法范畴，对现有执业的基层法律服务

工作者可进行全国范围的严格统一考试，考试合格的授予“乡镇律师”资格，可以在本辖区办理除刑事辩

护案件外的其他民事、行政诉讼代理案件，不得跨辖区、不得在中级法院（含）以上法院办理诉讼代理案

件，其基本业务范围可以参考现行的基层法律服务业务范围。再即取消基层法律服务机构有偿办理案件的

资格，在司法部拟将“基层工作指导司”更名为“法律服务司”的情况下，经全国统一考试、考核，录用

部分优秀的法律服务工作者，参照中央政法委、综治委、国家编制委核定的综治专干的做法，给这部分录

用的人员核定编制，全部充实到司法行政的“法律服务股”专司办理免费的基层民事权益争议案件，和法

律援助机构配套全方位为基层众提供法律服务，如此则无所谓“打不起官司”、无所谓上访、伸冤等，

一定程度上影响党政机关正常工作的上访等情形将不复存在。基层法律服务工作者有了工资保障安得其所，

法律服务市场只有律师一家经营，法律服务立法归于一统。

以上仅是我美好的设想，究竟法律服务工作者走向何方、还在尴尬中生存多久？我们期待高层的决策。我

想，基层法律服务工作者的明天会更好、更辉煌。（陈平）