从本案看法律法规和规范性文件的效力问题 高建明

从本案看法律法规和规范性文件的效力问题高建明----

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从本案看法律法规和规范性文件的效力问题高建明

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从本案看法律法规和规范性文件的效力问题

上载时间：2022年4月2日

【案情】：原告李某通过了株洲市人事局和醴陵市人事局组织的2021年考试录用公

务员的笔试和面试。2021年7月26日，被告醴陵市人事局按湘人发（2021）33号文件和

国人部发（2021）1号《公务员录用体检通用标准（试行）》规定，委托株洲市四三○医

院对已通过面试和笔试的考生进行体检，原告李某体检结论为“不合格”。2021年8月3

日，被告醴陵市人事局以同样的体检依据，委托株洲市三医院对李某进行复检，结论为：

肝功能无损害，大三阳，无症状和体征，根据湘人发（2021）31号文件附1第七项可诊断

慢性活动性乙肝，不合格。体检后，被告醴陵市人事局电话通知原告：体检不合格，不予

录用。但在2021年3月1日，人事部办公厅、卫生部办公厅下发国人厅发（2021）25号

《关于印发（试行）的通知》则明确“单纯大、小三阳而无肝脏生化异常者，不应按现症

肝炎患者对待，而应按局乙型肝炎病原携带者对待，作合格结论。”在体检时，原告要求

被告醴陵市人事局按国人厅发（2021）25号文件规定的标准执行，而被告醴陵市人事局不

同意适用该文件。为此原告向法院起诉。

【裁判员】：根据《中华人民共和国公务员法》第二十二条、第二十九条第二款的规

定，株洲市人事局、醴陵市人事局是公务员考试录用的法定机构，具有公务员考试录用的

行政职能。原告通过被告组织的笔试和面谈后，在体检期间，原告要求被告醴陵人事局执

行国人厅发（2022）25号文规定的标准，但被告醴陵人事局不同意该文件的申请，认为应

适用湘人发（2022）33号文件，XRF（2022）第33号文件规定，2022年度湖南省公务员

的体检标准，按照中华人民共和国人力资源部发布的第1号文件执行，中华人民共和国人

力资源部（2022年）发布的第25号文件是对中华人民共和国人力资源部（2022年）发布

的第1号文件《公务员一般体检标准》的细化和解释，不是新的体检标准。第二被告不同

意根据国家人力资源部发布的第25号文件适用体检标准，该文件没有法律依据。此外，

国发（2022）25号文明确了《公务员录用和体检操作手册（试行）》适用于各级机关聘用

的参谋长以下非领导职务和其他同等职务级别公务员的体检。该文件于年月日之前签发，

被告于年月日之后组织原告进行体检。被告未按照国人庭发（2022）25号文的要求对原告

进行体检，是对法律法规的不当适用。原告的申诉是合理的，撤销被告醴陵市人事局作出

的“体检不合格，不予录用”的具体行政行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》

第五十四条第二款、第五十九条第一款和《关于实施《中华人民共和国行政

诉讼法》若干问题的解释》第六十条第一款，决定撤销株洲市人事局醴陵市人事局责令被

告株洲市人事局、醴陵市人事局在判决发生法律效力后两个月内作出新的具体行政行为。

【分歧】：对该案是否受理，合议庭的意见是一致的。认为根据《中华人民共和国公

务员法》第22条、第29条二款之规定，株洲市人事局和醴陵市人事局是考试录用公务员

的法定机关，具有考试录用公务员的行政职能。在对李某是否录用公务员的具体行政行为

中，被告醴陵市人事局是具体事务的经办机关，而是否录用及发放录用通知是被告株洲市

人事局的行政职权，故二被告均应是本案的当事人，即被告。原告得知被告醴陵市人事局

通知“体检

如果不合格,，他们不会被雇用“并向本院提起诉讼。由于被告人拒不录用是考试录

用公务员行为中的具体行政行为，符合受理行政案件的范围，应当立案审理。但在具体处

理上，合议庭有两种意见一是湖南省市2022年度公务员体检标准已在XRF（2022）33号

文件中规定，医疗检查院根据被告人醴陵市人事局提供的体检结论认定：体检不合格的乙

型肝炎。拒绝录用的具体行政行为是正确的，驳回原告的诉讼请求。第二种意见是，国家

人力资源部（2022年）发布的第25号文件对公务员一般体检标准进行了细化和解释，该

文件与人力资源部发布的第1号文件（2022年）相关，该文件不是新的体检标准。2.被告

没有法律依据不同意根据文件适用体检标准。此外，该文件明确了《公务员招聘和体检操

作手册（试行）》适用于参谋长以下公务员和其他同等职务级别的非领导型公务员的体检。

因此，湖南省相关部门无需决定是否申请该文件。该文件是在被告组织原告体检之前签发

的。被告组织原告体检后，两被告未按照通知书要求对原告进行体检。适用法律、法规不

当的，撤销被告醴陵市人事局作出的“体检不合格，不予录用”的具体行政行为。

【评析】：首先关于该案是否属于法院的受案范围的问题，合议庭虽然没有争议，但

合议庭之外还是存在不同的意见。一种意见认为行政诉讼受案是一个政策性很强的问题，

牵涉重大，应该严格按照《行政诉讼法》的规定，不得予以扩大解释。《行政诉讼法》第

十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认

为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许

可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、

财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发

给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人

身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政

案件。”因此，行政诉讼的受案范围应该局限于这一条的规定，法院不得受理相对人对该

条第一款规定的各类以外具体行政行为提起的诉讼，除非法律、法规另有规定。

另一种观点认为,虽然我国现行行政法还不完善,但人民法院的行政审判庭还不完善,

人民不习惯也不适应行政诉讼法规定的"人民可以起诉官员"的概念,，为了便于行政诉讼

制度的实施，行政案件的受理范围不宜过于严格。《关于实施《中华人民共

和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行

政职权的机关、组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政

诉讼的范围对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的范围：（一）行政诉

讼法第十二条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的

行为；（3）法律规定的调解和仲裁；（4）无强制力的行政指导；（5）拒绝重复处理

当事人对行政行为提出的申诉；（6）对公民、法人或者其他组织的权利和义务没有实际

影响的行为。“应采用排除法。除本禁令外，行政机关的所有具体行政行为均可被法院接

受。因此，在本案中，被告雇用公务员是一种具体事件行为，可直接改变被管理人的权利

和义务。这是一种特殊行为中投公司的行政行为，法院可以对其进行司法审查。从我国目

前的司法实践看

践的现状来看，行政诉讼的受案范围可以逐步扩大，以利于行政诉讼制度的牢固确立，

最高法院出台相关的司法解释显然就是出于这个目的。

其次，关于是否增加株洲市人事局为被告的问题，一种意见认为，醴陵市人事局是独

立行使职权的行政主体，对公务员录用过程中各种侵犯公民权益的行为负有法律责任。因

此，醴陵市人事局是本院唯一合格的被告。一种意见认为，醴陵市人事局虽然是一个独立

行使职权的行政机构，但其招聘公务员必须经上级行政机关即株洲市人事局批准，不能独

立作出这一具体行政行为。《行政诉讼法》第二十五条第一款、第三款规定，公民、法人

或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关为被告；两个以

上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关为共同被告。因

此，株洲市人事局应增加为共同被告。2022年8月31日，醴陵市人事局向法院起诉后，

原告于2022年9月5日提出申请，将被告人株洲市人事局增设为共同被告。经过审查，

法院批准了它，显然是基于第二种意见。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉

讼被告人的类型主要包括：作出具体行政行为的行政机关、变更原具体行政行为的复议机

关、，法律法规授权的组织和受该组织委托作出具体行政行为的行政机关等在现实生活中，

行使行政权的主体类型比较复杂。《司法解释》第一条使用“具有国家行政

职权的机关和组织”一词，在表述行政诉讼被告时比常用的“行政机关”更为准确。它包

括行政机关、依法行使行政职权的组织和受行政机关委托行使行政权力的组织，基本符合

行政诉讼法的规定。然而，在实践中，由于行政行为的不规范和职权的行使，使得被告人

的身份难以确定，因此《司法解释》对被告人的身份进行了界定

第19条就笼统规定了一条，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人

民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。由于此案

中，被告醴陵市人事局是以电话的形式通知原告体检不合格，不予录用，无法从文书盖章

署名上认定被告，因此，追加共同被告还是合适的。

这种情况下的关键问题是如何应用当地法律、法规和规范性文件。一般来说，法律的

效力高于行政法规、地方性法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章；地方性

法规的有效性高于同级和下级地方政府的法规。省、自治区人民政府制定的规章的效力高

于本行政区域内较大城市的人民政府制定的规章。关于地方法规和部门规章的有效性，中

国立法法第八十六条的规定具有很强的可操作性：“地方性法规和规章不一致的，有关机

关应当按照下列规定的权限作出裁定：（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规

定不一致的，由制定机关裁决；（2）地方性法规和部门规章对同一事项的规定不一致，

无法确定如何适用的，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定

适用当地地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，报全国人民代表大会常务委员会

裁定；（3）部门规章或者部门规章与地方政府规章不一致的，由国务院裁定。根据授权

制定的规章与法律规定不一致，不能确定适用的，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

“在本案中，国家人力资源办公室和卫生部发布的《关于印发（试行）的通知》（郭仁庭

发（2022年）第25号）显然是根据《立法法》第71条和第72条、法律和行政法规以及

国务院的决定和命令在其部门权限内制定的部门规章，由于涉及国务院两个以上部门职权

范围内的事项,两个部门共同制定了规则。部门规章在全国范围内适用，不与上级法律冲

突。向仁发（2022）

33号文件是由湖南省委组织部和湖南省人事厅共同制定的，并非一个地方性法规，只

是地方政府一个部门的规范性文件，它的效力自然劣于部门规章。所以，当这两个文件发

生冲突的时，适用部门规章，也就是国人厅发（2021）25号文件，是无疑的。何况湘人发

（2021）33号文件也明确指出要适用更早的部门规章国人部发（2021）1号文件，而国人

厅发（2021）25号文件只是国人部发（2021）1号文件所列各项体检标准的细化，并没有

增加新的规定。上述规章的适用还有一个就是时间的问题。株洲市人事局和醴陵市人事局

根据湘人发（2021）33号文件发布的招考公告是在3月1日之前，招考公告中已明确

2021年湖南省考试录用公务员的体检标准按国人部发（2021）1号文件执行。而国人厅发

（2021）25号文件的发而是在2021年3月1日。株洲市人事局和醴陵市人事局认为在前

的招考公告已明确适用的文件，根据我国《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、

地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其

他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法律不溯及既往是原则，法律溯及既往是例

外，国人厅发（2021）25号文件对2021年3月1日以前的所有行为并不产生效力。但是，

株洲市人事局和醴陵市人事局对原告作出的体检行为是在2021年3月1日之后，还是在

国人厅发（2021）25号文件生效之后。法律约束的恰恰是这个行为，而非在行为之前的招

考公告中的那个约定。即使国人厅发（2021）25号文件对国人部发（2021）1号文件作出

了修改，因为是同一部门制定的规章，根据新法优于旧法的原则，也应该适用国人厅发

（2021）25号文件。

作者单位：湖南省醴陵市人民法院

来源：中国法院网