国有企业改制相关法律法规研究

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一、国有企业改制的基本制度

1.企业国有资产的定义：

1)《企业国有资产法》

2)企业国有产权转让管理办法

2.关系国有资产出资人权益的重大事项

1)重大事项的决定权限：

a)国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，

发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，

进行大额捐赠，分配利润，以与解散、申请破产等重大事项，应

当遵守法律、法规与企业章程的规定，不得损害出资人和债权人

的权益（企业国有资产法第三十条）；

其中七个重大事项：国有独资企业、国有独资公司合并、分

立，增加或减少注册资本，发行债券，分配利润，以与解散、

申请破产，由履行出资人职责的机构决定；（第三十一条）

其他事项：国有独资企业、国有独资公司有本办法第三十条

所列事项的，除依照本法第三十一条和有关法律、行政法规

以与章程的规定，由履行出资人职责的机构决定的以外，国

有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董

事会决定（第三十二条）；

须报本级本级人民政府批准的重大事项：重要的国有独资企

业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、

申请破产以与法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履

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行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履

行出资人职责的机构应当在做出决定或其向委派参加国有

资本控股公司股东会会、股东大会会议的股东代表作出指示

前，应当报请本级人民政府批准；本法所称的重要的国有独

资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，按照国务院的

规定确定（第三十四条）。

b)发行债券、投资：国家出资企业发行债券、投资等事项，有关法

律、行政法规规定应当报经人民政府或者人民政府有关部门、机

构批准、核准或者备案的，依照其规定（第三十五条）。

发行企业债券应当符合《企业债券管理条例》的规定，报国

家发展改革委核准。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用

政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况

实行核准制和备案制，属于《政府核准的投资项目目录》中

规定的重大项目和限制类项目的，应按规定报经核准，之外

的项目，只需备案。

2)重大事项的管理：

a)五个重大事项需要听取工会和职工代表大会的意见：国家出资企

业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取

企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的

意见和建议；

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3)国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司对其所出资企业

的重大事项参照本章规定履行出资人职责。具体办法由国务院规定。

3.企业改制：

1)“企业改制”涵盖的围：

a)国有独资企业改为国有独资公司；国有独资企业、国有独资公司

改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司（包括吸收其他

法人、自然人出资，出让其部分资产或全部资产）；国有资本控

股公司改为非国有资本控股公司（企业国有资产法第三十九条）；

b)除国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制，通过首次公开

发行股票并上市改制为国有控股企业，以与国有控股的上市公司

增资扩股和收购资产按国家其他规定执行外，凡符合以下情况之

一的，须执行国办发〔2003〕96号文件和本意见的各项规定：

1.国有与国有控股企业（包括其全资、控股子企业，下同）

增量引入非国有投资，或者国有与国有控股企业的国有产权持有

单位向非国有投资者转让该企业国有产权的。

2.国有与国有控股企业以其非货币资产出资与非国有投资

者共同投资设立新公司，并因此安排原企业部分职工在新公司就

业的。

国有与国有控股企业以现金出资与非国有投资者共同投资

设立新公司，并因此安排原企业部分职工在新公司就业的，执行

国办发〔2003〕96号文件和本意见除清产核资、财务审计、资

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产评估、定价程序以外的其他各项规定（《关于进一步规国有企

业改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）。

2)企业改制的形式：国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、

承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式

进行。《关于规国有企业改制工作意见的通知》

3)企业改制的决定权限：

a)企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者

由公司股东会、股东大会决定。重要的国有独资企业、国有独资

公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构在作出

决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会

会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府

批准。（企业国有资产法第四十条）

b)国有企业改制涉与财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人

民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审

批；《关于规国有企业改制工作意见的通知》

c)涉与政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报

经政府有关部门审批；《关于规国有企业改制工作意见的通知》

d)国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参

股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政

府批准；《关于规国有企业改制工作意见的通知》

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e)转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同

证监会抓紧研究提出完善意见。《关于规国有企业改制工作意见

的通知》

4)改制方案与职工安置方案（第四十一条）：

a)企业改制应当制定改制方案，载明改制后企业组织形式、企业资

产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产

评估和财务审计等中介机构的选聘事项。

a)改制方案必须明确保全金融债权,依法落实金融债务,并征

得金融机构债权人的同意，对未依法保全金融债权、落实金

融债务的改制方案不予批准。（《关于进一步规国有企业改

制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）

b)企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审

批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事

务所出具,拟改制为国有控股企业且职工(包括管理层)不持

有本企业股权的,可由审批改制方案的单位授权该企业法律

顾问出具。（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，

二○○五年十二月十九日）

b)企业改制涉与重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，

并经职工代表大会或者职工大会审议通过。

a)方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中

介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的

企业和国有参股企业除外）制订。

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5)界定和核实资产价值：企业改制应当按照规定进行清产核资、财务

审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的

价值（企业国有资产法第四十二条）；确定中介机构必须考察和了

解其资质、信誉与能力；不得聘请参与该企业上一次资产评估的中

介机构和注册资产评估师；不得聘请同一中介机构开展财务审计与

资产评估（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，二○○

五年十二月十九日）。

a)清产核资：国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面

认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按

照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金

与其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有

产权。企业改制中涉与资产损失认定与处理的，必须按有关规定

履行批准程序。《关于规国有企业改制工作意见的通知》

清产核资结果经国有产权持有单位审核认定,并经国有资产

监督管理机构确认后,自清产核资基准日起2年有效,在有效

期企业实施改制不再另行组织清产核资。（《关于进一步规

国有企业改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）

企业实施改制仅涉与引入非国有投资者少量投资,且企业已

按照国家有关规定规进行会计核算的,经本级国有资产监督

管理机构批准,可不进行清产核资（《关于进一步规国有企

业改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）。

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b)财务审计：国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决

定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有

的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计

（《关于规国有企业改制工作意见的通知》）。

a)其中,依据国家有关规定计提的各项资产减值准备,必须由

会计师事务所逐笔逐项审核并出具专项意见,与审计报告一

并提交国有产权持有单位作为改制方案依据,其中不合理的

减值准备应予调整。

b)国有独资企业实施改制,计提各项资产减值准备和已核销的

各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的,该计提减

值准备的资产和已核销的各项资产损失必须交由改制企业

的国有产权持有单位负责处理,国有产权持有单位应采取清

理追缴等监管措施,落实监管责任,最大程度地减少损失

（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，二○○

五年十二月十九日）。

c)资产评估：国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》

（国务院令第９１号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产

和土地使用权评估。向非国有投资者转让国有产权的，由直接持

有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。企业的专利权、

非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估围。评估结

果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核

准。《关于规国有企业改制工作意见的通知》

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国有独资企业实施改制,自企业资产评估基准日到企业改制

后进行工商变更登记期间,因企业盈利而增加的净资产,应

上交国有产权持有单位,或经国有产权持有单位同意,作为

改制企业国有权益;因企业亏损而减少的净资产,应由国有

产权持有单位补足,或者由改制企业用以后年度国有股份应

得的股利补足。国有控股企业实施改制,自企业资产评估基

准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化,应由改制前

企业的各产权持有单位协商处理（《关于进一步规国有企业

改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）。

企业改制涉与土地使用权的,必须经土地确权登记并明确土

地使用权的处置方式。进入企业改制资产围的土地使用权必

须经具备土地估价资格的中介机构进行评估,并按国家有关

规定备案。涉与国有划拨土地使用权的,必须按照国家土地

管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。（《关于进一

步规国有企业改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十

九日）

企业改制涉与探矿权、采矿权有关事项的,依照国家有关法

律以与《探矿权、采矿权转让管理办法》(国务院令第242

号)、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌

管理办法(试行)〉的通知》(国土资发〔2003〕197号)、财

政部、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权价款转增国家

资本管理办法〉的通知》(财建〔2004〕262号)等有关规定

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执行。企业改制必须由国土资源主管部门明确探矿权、采矿

权的处置方式,但不得单独转让探矿权、采矿权,涉与由国家

出资形成的探矿权、采矿权的,应当按照国家有关规定办理

处置审批手续。进入企业改制资产围的探矿权、采矿权,必

须经具有矿业权评估资格的中介机构进行评估作价(采矿权

评估结果报国土资源主管部门确认)并纳入企业整体资产中,

由审批改制方案的单位商国土资源主管部门审批后处置

（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，二○○

五年十二月十九日）。

没有进入企业改制资产围的实物资产和专利权、非专利技

术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等

资产,改制后的企业不得无偿使用;若需使用的,有偿使用费

或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价

确定（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，二

○○五年十二月十九日）。

非国有投资者以实物资产和专利权、非专利技术、商标权、

土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产评估作价

参与企业改制,由国有产权持有单位和非国有投资者共同认

可的中介机构,对双方进入改制企业的资产按同一基准日进

行评估;若一方资产已经评估,可由另一方对资产评估结果

进行复核（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，

二○○五年十二月十九日）。

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实物资产折价入股须进行资产评估：企业改制涉与以企业的

实物、知识产权、土地使用权等非货币资产折算为国有资本

出资或股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估

确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。不

得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。（第

四十二条）

d)保护债权人利益：国有企业改制要征得债权金融机构同意，保全

金融债权，依法落实金融债务，维护其他债权人的利益。要严格

防止利用改制逃废金融债务，金融债务未落实的企业不得进行改

制。《关于规国有企业改制工作意见的通知》

e)维护职工合法权益：职工安置方案需经企业职工代表大会或职工

大会审议通过后方可实施改制。改制企业拖欠职工的工资、医疗

费和挪用的职工住房公积金以与企业欠缴的社会保险费等要按

有关规定予以解决。改制后的企业要按照有关规定按时足额交纳

社会保险费，与时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等

各项社会保险关系。《关于规国有企业改制工作意见的通知》

a)改制为国有控股企业的,改制后企业继续履行改制前企业与

留用的职工签订的劳动合同;留用的职工在改制前企业的工

作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限;原企业不得

向继续留用的职工支付经济补偿金（《关于进一步规国有企

业改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）。

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b)改制为非国有企业的,要严格按照有关法律法规和政策处理

好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同

且不再继续留用的职工,要支付经济补偿金。企业国有产权

持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后

企业的投资或借给改制后企业(包括改制企业的投资者)使

用（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，二○○

五年十二月十九日）。

c)企业改制时,对经确认的拖欠职工的工资、集资款、医疗费

和挪用的职工住房公积金以与企业欠缴社会保险费,原则上

要一次性付清。改制后的企业要按照有关规定,与时为职工

接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系,

并按时为职工足额交纳各种社会保险费（《关于进一步规国

有企业改制工作的实施意见》，二○○五年十二月十九日）。

4.关联交易与MBO：

1)关联方定义：

a)关联方是指本企业的董事、监事、高级管理人员与其近亲属，以

与这些人员所有或实际控制的企业（第四十三条）。

根据公司法和企业会计准则，关联方包括企业的控股股东、

实际控制人，董事、监事、高级管理人员，该企业直接或间

接控制的企业

2)禁止的或受限制的关联交易：

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a)禁止：国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无

偿向关联方提供资金、商品或者其他资产，不得以不公平的价格

与关联方进行交易。（第四十四条）

b)限制：未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独

资公司不得有下列行为：

与关联方订立财产转让、借款协议；

为关联方提供担保；

与关联方共同出资设立企业或者向董事、监事、高级管理人

员或者其近亲属所有或实际控制的企业投资。（第四十五条）

c)国有资本控股公司、国有资本参股公司于关联方的交易，依照公

司法和有关法律、行政法规以与公司章程的决定，由公司股东会、

股东大会或董事会决定。由公司股东会、股东大会决定的，履行

出资人职责的机构委派的股东代表，应当按照本法第十三条的规

定行使权利。公司董事会对公司与关联方的交易作出决议时，该

交易涉与的董事不得行使表决权，也不得代理其他董事行使表决

权。（第四十六条）

3)管理层收购：

a)向本企业经营管理者转让国有产权必须严格执行国家的有关规

定，以与本指导意见的各项要求，并需按照有关规定履行审批程

序。向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有

该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者

不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、

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资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。经营

管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规

定，不得向包括本企业在的国有与国有控股企业借款，不得以这

些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、

质押、贴现等。经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不

得参与收购本企业国有产权（《关于规国有企业改制工作意见的

通知》）。

4)严格控制企业管理层通过增资扩股持股：“管理层”是指国有与国

有控股企业的负责人以与领导班子的其他成员；本意见所称“管理

层通过增资扩股持股”,不包括对管理层实施的奖励股权或股票期

权（《关于进一步规国有企业改制工作的实施意见》，二○○五年

十二月十九日）。

a)国有与国有控股大型企业实施改制，应严格控制管理层通过增资

扩股以各种方式直接或间接持有本企业的股权。为探索实施激励

与约束机制，经国有资产监督管理机构批准，凡通过公开招聘、

企业部竞争上岗等方式竞聘上岗或对企业发展作出重大贡献的

管理层成员，可通过增资扩股持有本企业股权，但管理层的持股

总量不得达到控股或相对控股数量。国有与国有控股企业的划型

标准按照统计局《关于印发〈统计上大中小型企业划分办法（暂

行）〉的通知》（国统字〔2003〕17号）和原国家经贸委、原

国家计委、财政部、统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的

通知》（国经贸中小企〔2003〕143号）规定的分类标准执行。

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b)管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的，不得参与制订改制

方案、确定国有产权折股价、选择中介机构，以与清产核资、财

务审计、离任审计、资产评估中的重大事项。管理层持股必须提

供资金来源合法的相关证明，必须执行《贷款通则》的有关规定，

不得向包括本企业在的国有与国有控股企业借款，不得以国有产

权或资产作为标的物通过抵押、质押、贴现等方式筹集资金，也

不得采取信托或委托等方式间接持有企业股权。

c)存在下列情况之一的管理层成员，不得通过增资扩股持有改制企

业的股权：1.经审计认定对改制企业经营业绩下降负有直接责任

的；2.故意转移、隐匿资产，或者在改制过程过关联交易影响企

业净资产的；3.向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果

失真，或者与有关方面串通，压低资产评估值以与国有产权折股

价的；4.违反有关规定，参与制订改制方案、确定国有产权折股

价、选择中介机构，以与清产核资、财务审计、离任审计、资产

评估中重大事项的；5.无法提供持股资金来源合法相关证明的。

d)涉与管理层通过增资扩股持股的改制方案，必须对管理层成员不

再持有企业股权的有关事项作出具体规定。

e)管理层通过增资扩股持有企业股权后涉与该企业所持上市公司

国有股性质变更的，按国家有关规定办理。

5.资产评估：

1)企业国有资产法明确的评估围：

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a)国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、

改制、转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、

行政法规以与企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应

当按规定对有关资产进行评估。（第四十七条）

b)对企业特定资产的现实价值进行评定和估算。

6.国有资产转让：

1)本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权

益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资

产的除外。

a)国家出资企业转让厂房、机器设备等不动产、动产和其他财产，

不是本法规定的国有资产转让。

2)国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机

构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该

企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。（第五十

三条）

3)进场交易：

a)除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在

依法设立的产权交易所公开进行。转让方应当如实披露有关信

息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采

用公开竞价的交易方式；转让上市交易的股份依照《中华人民国

证券法》的规定进行。（企业国有资产法第）

b)国家规定可以协议转让的三种情形：

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在所出资企业部的资产重组中，拟直接采取协议方式转让国

有产权的，转让方和受让方应为所出资企业或其全资、绝对

控股企业；

对于国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的；

经公开征集受让方申请人只有一人的国有资产转让。

4)转让价格：

a)国有资产应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者

履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合

理确定最低转让价格。《企业国有资产法第五十五条》

5)转让价款管理：转让国有产权的价款原则上应当一次结清。一次结

清确有困难的，经转让和受让双方协商，并经依照有关规定批准国

有企业改制和转让国有产权的单位批准，可采取分期付款的方式。

分期付款时，首期付款不得低于总价款的３０％，其余价款应当由

受让方提供合法担保，并在首期付款之日起一年支付完毕。《关于

规国有企业改制工作意见的通知》

7.国有资本经营预算：

8.国有资产监督

9.法律责任

随着中央国资委不断出台国有企业改制中各项工作的细化规定，各地的改制政策

法规也越发统一和流程化。按照目前改制的相关规定，特别是国资委《关于进一

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步规国有企业改制工作的实施意见》，除企业和主管的国资部门外，多个政府部

门如劳动社会保障、财政、税收，以与专业机构包括律师、会计事务所，评估事

务所，乃至潜在的收购方、合作方都

将参与到改制的流程中来，对于整个改制流程的控制越发成为成败的关键。

亚商企业咨询从90年代后期开始为国大中型企业提供改制顾问的服务，近两年

来随着国企改制的全面铺开，接受的客户委托也日益增多，我们总结了改制流程

中的四阶段工作，虽然各个企业的改制进程不径一样，但基本的流程可以归为以

下四段。

(一)第一阶段——改制准备阶段主要包括九项工作

1、宣传政策——由企业主管部门或指定的改制咨询机构负责组织对企业改制相

关政策的传达贯彻，并制定宣传提纲。

主要工作容包括：讲清改革意义，企业面临的困难；改制的配套政策环境，意

图采取的改制模式和企业未来发展前景。

2、进行"三清"——对企业资产、债务、职工劳动关系进行全面认真地清理。

由企业主管部门负责选聘专业中介机构，组织企业进行。对企业各类资产和负债

进行全面认真清查，从调查职工劳动关系入手，摸清各类人员分布情况，做到企

业底数清晰，并据此制定职工安置框架意见。

3、推介企业与筛选投资者——向国外投资者介绍企业情况。

目前越来越多的企业改制伴随着投资者的引入，可以由企业主管部门或由中介机

构出面，利用媒体、产权交易中心、以与业关系等多种方式，向可能有意向参与

改制的投资人推介企业。

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之后主管部门会同企业和专业中介机构可同各类投资者广泛接触，进行商务谈判

和必要的资质调查，从中进行筛选。

4、确定改制取向——为企业改制准确定位。

由专业的咨询机构通过客观分析和可行性论证，科学确定企业改制方向以与改制

后企业的发展战略。选择最适合自己企业的一种改制模式，防止盲目改制造成的

无效或是国有资产流失

5、完善职代会——按照《全民所有制工业企业职工代表大会条例》等法律规，

完善职代会。

企业需要确保职代会产生的合法性，为下一步在企业改制启动阶段，召开职代会

讨论职工安置方案和企业改制方案做好准备。

6、制定改制预案——国有企业改制必须先制定改制预案。

改制预案可由改制企业国有产权持有单位制定，也可由其委托中介机构制定。

改制预案的主要容包括：

(1)企业资产、负债、人员的基本情况；

(2)改制预付成本，资产和债务处置方式；

(3)职工安置框架意见；

(4)改制形式；

(5)企业改制后发展取向；

(6)主辅分离辅业改制，企办社会职能剥离等容。

7、申报改制预案

按各地市级规定将该改制预案以与相关配套文件报送相关主管部门立项审批(或

备案)。并在决策部门积极沟通，统一思想。

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(二)第二阶段--启动阶段主要包括四项工作

1、确定进度——即确定企业改制各个阶段的时间进度、步骤和任务。

在企业改制预案批复后，按照主管部门总体规划，由企业和负责改制实施的专业

机构共同制定推进企业改制的具体工作方案，排出时间进度、制定实施步骤、明

确主要任务，落实责任人。

2、清产核资和评估资产——即清查企业资产，核实企业资金，摸清企业"家底"。

在准备阶段三清成果的基础上，有企业主管部门委托会计师事务所和评估事务所

对企业进行资产审计和评估。

3、准备提交有关部门出具的审核文件

一般而言，需要在完成企业改制实施方案前准备的文件包括

(1)国资监管部门按照审批权限对所监管企业资产评估报告进行核准的文件；

(2)劳动和社会保障部门对职工安置方案进行审核、认定的文件；

(3)企业改制中涉与资产损失认定与处理的，按规定程序报国资监管部门履行审

核批准，国资监管部门出具的国有资产处置意见；

(4)国有企业改制涉与到用地规划调整、土地资产转让与公房处置的，分别由城

市规划、国土资源、房产住宅部门进行审核的意见；

(5)审计部门负责对凡改制为非国有企业的企业法定代表人的离任审计和改制企

业的有关财务审计的结论意见；

(6)国有改制企业同金融部门协商，提出的对金融债务的处理意见；

(7)改制企业提出申请改制补助资金的，国资监管部门会同有关部门对企业申请

的改制补助资金的核准意见；

(8)企业主管部门同意，经过论证的改制后企业发展规划。

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4、确定改制模式、底线

经过前期与潜在投资人的接触和谈判，以与

(三)第三阶段--实施阶段

1、制定改制实施方案以通过审批的企业改制预案为根据，制定改制实施方案。

企业改制方案应按企业部决策程序进行集体讨论决定，并形成书面意见。

企业改制方案应提交职代会或职工大会审议，其中职工安置方案需交职代会或职

工大会讨论通过。

一般来说改制实施方案应包括

(1)企业基本情况；

(2)企业改制形式；

(3)改制后发展规划；

(4)职工安置；

(5)企办社会职能分离容、方式；

(6)改制成本与资金来源；

(7)改制实施步骤和完成改制时限等。

改制实施方案中的涉与到的数字要力求精确。

2、申报改制方案

按各地区的决策程序，分别向各级审批部门申报改制实施方案以与相关文件。在

上报前企业和制定方案的中介机构应与主管领导和主管部门积极沟通签署意见。

一般说来，改制方案提报的要件包括：

(1)企业改制方案申请文件；

(2)企业改制方案；

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(3)改制企业按照企业部决策程序形成的有关决议；

(4)与投资方(受让方)签署备忘录或协议的复印件；

(5)改制企业财务审计、经营者离任审计、资产评估报告书复印件；

(6)各级国资监管部门对资产评估报告核准意见；

(7)金融债务的处理意见；

(8)职工安置方案，企业职工代表大会或职工大会审议职工安置方案的通过决议；

(9)劳动和社会保障部门对职工安置方案的审核认定意见；

(10)改制企业涉与到的土地、规划、住宅部门的审核意见；

(11)改制企业国有资产产权登记证复印件；

(12)企业上年度会计报表；

(13)企业工商执照复印件；

(14)律师事务所出具的法律意见书；

(15)受让方企业法人营业执照、法人代表或自然人复印件与相关资信证明材料；

(16)受让方如用土地抵扣职工劳动关系处理费用的，要有受让方与出让方的契

约；

(17)对受让方的约束条件；

(18)改制后企业的发展规划；

(19)其它需要申报的文件。

3、审批改制方案

由主管政府主导，国资监管部门协调，各相关职能部门审批改制方案。

4、产权交易

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经批准改制的国有企业，国有产权转让要进入产权交易中心，按照《企业国有产

权转让管理暂行办法》的规定，公开信息，竞价转让。具体转让方式可以采取拍

卖、招投标、协议转让以与国家法律法规规定的其他方式。涉与土地交易的按有

关规定执行。产权交易的全部要件副本或复印件一套由改制企业转交相应主管部

门、资产经营公司存档备查。

5、投资者注入资金企业改制方案经批准后，受让方按双方协议将国有产权转让

价款一次性或分期付清，并存入国资监管部门指定的专户存储。

6、处理原职工劳动关系由改革责任主体按照劳动和社会保障部门审核认定的职

工安置方案，支付解除原企业职工劳动关系的经济补偿金，偿还职工欠，与时为

职工接续养老、失业、医疗等

社会保险关系，依法维护职工的合法权益。

(四)第四阶段--收尾阶段

1、原企业终结手续——企业主管部门、资产经营公司和国资监管部门负责监督

改制企业到国资监管部门和工商部门办理产权注销、变更登记手续。

2、办理相关手续——改制企业持批复文件，到有关部门办理房产过户、土地更

名与相关清算交割手续。

3、新企业挂牌——改制后的企业办理工商登记、税务登记等相关手续，正式挂

牌。

4、处理未尽事宜——托管人员、离退休人员落实管理部门、相关费用拨付到位，

按照有关规定妥善处理各种遗留问题。

国有企业改制流程:

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一、审计和资产评估：

1.拟改制的企业应委托具有资质的中介机构进行资产清查审计,对核损后

的存量资产进行资产评估，并报国有资产管理部门核准或者备案，确认

国有资产价值量。土地使用权的评估须由具有土地评估资质的评估事务

所进行。

二、制定方案

1.在资产评估的基础上，制定《企业改制方案》和《职工安置方案》。《企

业改制方案》的主要容：企业资产和人员的基本情况、拟改革方式、债

权债务的情况、人员安置要求、所需享受政策与改制后企业发展规划。

三、方案报批

1.《企业改制方案》和《职工安置方案》提交企业决策层通过。国有独资

企业经总经理办公会通过；国有独资公司经董事会通过；

2.《职工安置方案》提交职工（代表）大会通过；

3.《企业改制方案》和《职工安置方案》报主管部门或者国有资产管理部

门批准。

四、信息公示

1.转让方持上述材料到产权交易中心登记，填报《出让意向登记表》、《公

告登记表》，签订《转让委托合同》；

2.产权交易中心将转让公告刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报

刊和产权交易网上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受

让方。转让公告期不少于二十个工作日；

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3.根据公开征集意向受让方的结果，合理选择拍卖、招投标或者协议转让

等方式组织实施产权交易。

五、改制审批

1.经公告确定受让方和受让价格后，转让方应当与受让方进行充分协商，

确定转让中所涉与的相关事项后，报政府部门批准。

六、转变职工身份和资产处置

1.凭政府批准文件到劳动部门办理职工国有身份的退出，签订国有身份退

出协议，落实补偿金与相关事宜；

2.凭政府批准文件和劳动部门的职工国有身份退出手续，到国有资产管理

部门办理国有资产处置手续。

七、交易鉴证

1.转让方与受让方在产权交易中心主持下签订转让合同；

2.在产权交易中心监督下进行资产交割和价款结算，由产权交易中心出具

交割单；

3.产权交易中心出具《产权转让鉴证书》。《产权转让鉴证书》是产权转

让双方到有关部门办理国有资产产权登记、工商登记、财务结算、税务、

土地、房地户籍变更手续地必备文件，是其增减资产的合法凭证。转让

和受让双方应凭《产权转让鉴证书》，按照国家有关规定与时办理相关

产权登记手续。

八、变更登记

1.持产权交易手续到国有资产管理部门办理国有资产变动或者注销；

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2.委托中介机构进行验资，持产权交易手续和验资报告到工商管理部门办

理工商注册或者变更登记；

3.持产权交易手续和企业法人营业执照，到房产、土地管理部门办理房屋

所有权证和土地使用权证的更名过户。

4.产权交易中心对上述变更登记手续实行领办制和跟踪问效服务。

手法一：千方百计搞场外交易，逃避市场发现价格的机制，豪夺国资。东部某地，

一国有公司改制时评估净资产为200万元，公司经营者要求将公司打7折卖给他，

协议交易。在国资监管部门的坚持下，这家公司最终被拿到产权交易所挂牌交易。

结果，10位投资者前来询价，6人参与竞标。

具有讽刺意味的是，原经营者也参与了竞标，不仅不再要求打折，而且其报价

在原来评估价的基础上追加了200万元，结果仍未中标。企业最终的中标价增

值为540万元。事实证明，将产权拿到产权交易所去公开挂牌，进行“交易”，

不仅可以堵塞部交易的漏国资委：重点查处国有产权转让8大违规违纪问题

国务院国有资产监督管理委员会将加强国有企业改制与国有产权转让的监督检

查，着重对其中的8大违规违纪问题予以严肃查处。

这8大问题是：不按规定在产权交易机构中进行交易；超越权限，擅自决定企业

改制或转让企业国有产权；弄虚作假，隐匿资产，提供虚假会计资料造成国有资

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产流失；营私舞弊，与买方串通低价转让国有资产、产权；以权谋私，利用改制

和产权转让之机，转移、侵占、侵吞国有资产、产权；严重失职，违规操作，损

害国家利益和侵害众职工合法权益；非法转移债权债务或者逃避债务清偿责

任；本企业的管理层滥用职权，参与转让国有产权的各个环节，“自卖自买”。

国资委纪委、监察部驻国资委监察局提出，中央企业纪检监察机构要积极配合业

务部门，监督转让进程，检查操作程序，维护国家利益和职工合法权益，督促追

究责任。要抓住行为审批，资产、产权定价，进场交易等主要环节，对违规违纪

行为进行严肃查处。对违规操作的要予以纠正；对违反党纪政纪的要给予处分；

对造成经济损失的，要按有关法规追究责任人的赔偿责任；对涉嫌犯罪的要依法

移送司法机关处理。洞，还能利用市场发现价格。

手法二：在产权交易中与中介机构联手，低值评估，贬损国资。房地产增值部分

的隐性资产、企业的知名品牌、商标、特许经营权与专利等知识产权方面的无形

资产，这些职工不太容易搞得清楚，更难以说得清楚的领域，往往是企业改制中

管理层侵吞的对象。改制公司“搞定”评估公司，采用了“收益法”评估，对地

产升值部分与无形资产统统因“无形”而无价转让，以第三方“公正”的形式，

行联手贬损国资之实。

手法三：通过对应收、应付账款的财务处理，隐匿国资。为达到改制的目的，一

些公司纷纷聘请财务高手，在公司账务上做文章，钻政策的空子，隐匿侵占国资，

却又不违反财务准则。

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譬如，把应收账款做在子公司、公司，把应付账款做在公司本部。对同样年份的

应收账款与应付账款采用双重标准处理，对应付账款百般强调必须支付决不能违

约逃废，而对应收账款则百般强调收不回来，钻应收账款第一年可坏账20%、第

二年坏账50%、第三年坏账80%的财务政策空子。其结果是，公司本身连续三年

亏损，或至少在改制前一年做亏，利润都藏到了子公司甚至公司。等到改制一完

毕，那些“收不回来”的账款纷纷现身，成为经营者私人利润。

手法四：混淆土地性质，垄断土地升值，鲸吞国资。当年，国家为支持国有企业

脱困，对于国企用地，大多采用划拨的形式。如今，地价飞涨，房产增值。一些

企业的经营者在改制中，或将土地升值部分统统归为自己的经营业绩；或者混淆

土地性质，在低价交易中鲸吞国资。

另一些改制企业的产权交易实质为土地买卖。有些土地明明规划为升值潜力很大

的商住用途，经营者却试图以工业用地或仓储用地低价转让，价格差距在十多倍

甚至数十倍。

手法五：蓄意制造投资“失误”，转移国资。以“集体决策”隐藏一己私利甚至

腐败行为的投资“失误”，被一些经营者拿来作为流失国资的借口。这个问题在

准备改制的企业更为突出。一些准备收购公司的管理层不想做大主业，以免将来

要花更多的钱买，于是任意扩大投资围，把资金投向与主业毫无关系的其他领域，

或用于炒股、炒期货、购买债券、基金、委托理财，有些经营者甚至到另外设立

的私人公司去“投资”，把国有企业的利润和资产逐步转移到私人公司，做亏国

有企业，肥自己的私人公司。

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手法六：做亏非控股企业，让其控股的同业公司分肥，巧取国资。在仍保留国有

股权的多元投资企业，改制后，经营者利用同业竞争巧取国资的手法同样值得注

意。这些投资者采用在华投资的外企所屡屡采用的手法，在其不控股的公司做亏，

以经营利润抵冲投资利润，而在其绝对控股或全资的同业企业获取利润。

国企改制方案必须按严格程序审批(千金难买牛回头我不需再犹豫)

转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理,并由国资委会同证监会抓紧

研究提出完善意见

国有企业改制方案必须按国家规定严格履行决定或批准程序,未经决定或批

准不得实施。

根据《关于规国有企业改制工作的意见》,国有企业改制应采取重组、联合、

兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式

进行。国有企业改制,包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股

来提高非国有股的比例等,必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有

单位制订,也可由其委托中介机构或改制企业(向本企业经营管理者转让国有产

权的企业和国有参股企业除外)制订。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机

会！)

意见说,国企改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院

国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序,未经决定或批准不得

实施。国有企业改制涉与财政、劳动保障等事项的,需预先报经同级人民政府有

关部门审核,批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉与政府社会公共管理

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审批事项的,依照国家有关法律法规,报经政府有关部门审批；国有资产监督管理

机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业,改制方案需报同级人民政

府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理,并由国资委会同证监会

抓紧研究提出完善意见。

管理层收购严禁自卖自买国有产权

经营管理者筹集收购国有产权的资金,要执行《贷款通则》的有关规定

《关于规国有企业改制工作的意见》,对管理层收购(MBO)行为进行了严格规,

严禁国有企业的经营管理者自卖自买国有产权。

根据这一意见,向本企业经营管理者转让国有产权必须严格执行国家的有关

规定,并按照有关规定履行审批程序。向本企业经营管理者转让国有产权方案的

制订,由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行,经营管理

者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、

底价确定等重大事项,严禁自卖自买国有产权。

另外,经营管理者筹集收购国有产权的资金,要执行《贷款通则》的有关规定,

不得向包括本企业在的国有与国有控股企业借款,不得以这些企业的国有产权或

实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。

经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的,不得参与收购本企业国有产

权。

加快建设和完善产权交易市场体系

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《关于规国有企业改制工作的意见》规定,非上市企业国有产权转让要进入

产权交易市场,不受地区、行业、出资和隶属关系的限制,并按照《企业国有产权

转让管理暂行办法》的规定,公开信息,竞价转让。具体转让方式可以采取拍卖、

招投标、协议转让以与国家法律法规规定的其他方式。

另外,为加快建设和完善产权交易市场体系,确保产权交易公开、公平、公正,

由法制办会同国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制

度,各地依照法律法规与有关规定,根据实际情况制订具体实施细则。

金融债务未落实的企业不得进行改制

《关于规国有企业改制工作的意见》对国有企业改制过程中对债权人利益的

保护作出了明确规定。

意见说,国有企业改制要征得债权金融机构同意,保全金融债权,依法落实金

融债务,维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务,金融债务未

落实的企业不得进行改制。

证券报

国企改制方案必须按严格程序审批

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转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理,并由国资委会同证监会抓紧研究提出

完善意见

国有企业改制方案必须按国家规定严格履行决定或批准程序,未经决定或批准不得实

施。

根据《关于规国有企业改制工作的意见》,国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租

赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改

制,包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等,必

须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订,也可由其委托中介机构或改

制企业(向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外)制订。

意见说,国企改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资

产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序,未经决定或批准不得实施。国有企业

改制涉与财政、劳动保障等事项的,需预先报经同级人民政府有关部门审核,批准后报国有

资产监督管理机构协调审批；涉与政府社会公共管理审批事项的,依照国家有关法律法规,

报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股

的企业,改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理,

并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。

管理层收购严禁自卖自买国有产权

经营管理者筹集收购国有产权的资金,要执行《贷款通则》的有关规定

《关于规国有企业改制工作的意见》,对管理层收购(MBO)行为进行了严格规,严禁国

有企业的经营管理者自卖自买国有产权。

根据这一意见,向本企业经营管理者转让国有产权必须严格执行国家的有关规定,并

按照有关规定履行审批程序。向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订,由直接持有

该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行,经营管理者不得参与转让国有产权的

决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项,严禁自卖自买

国有产权。

另外,经营管理者筹集收购国有产权的资金,要执行《贷款通则》的有关规定,不得向

包括本企业在的国有与国有控股企业借款,不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的

物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。

经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的,不得参与收购本企业国有产权。

加快建设和完善产权交易市场体系

《关于规国有企业改制工作的意见》规定,非上市企业国有产权转让要进入产权交易

市场,不受地区、行业、出资和隶属关系的限制,并按照《企业国有产权转让管理暂行办法》

的规定,公开信息,竞价转让。具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让以与国家法

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律法规规定的其他方式。

另外,为加快建设和完善产权交易市场体系,确保产权交易公开、公平、公正,由法制

办会同国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制度,各地依照法

律法规与有关规定,根据实际情况制订具体实施细则。

金融债务未落实的企业不得进行改制

《关于规国有企业改制工作的意见》对国有企业改制过程中对债权人利益的保护作出

了明确规定。

意见说,国有企业改制要征得债权金融机构同意,保全金融债权,依法落实金融债务,

维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务,金融债务未落实的企业不得

进行改制。

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