“规范性文件”的法律界定及其效力研究

“规范性文件”的法律界定及

其效力研究

“规范性文件”的法律界定及其效力研究

摘要：尽管规范性文件在我国不属于法律范畴之内，

但其在行政管理领域、行政诉讼领域均具有一定的法定效

力。基于此，规范性文件在制定和实施过程中必须要保证其

始终处于法律规定的范围内，而不能凌驾于法律之上。本文

以“规范性文件”在广义上和狭义上的法律界定为出发点，

集中探讨了其在行政性、规范性、广泛性和等级性方面的特

征。并延伸分析了其法律效力，希望可以为相关人士更好的

了解规范性文件提供帮助。

关键词：规范性文件；法律界定；法律效力

引言：规范性文件在行政管理活动中发挥着重要作用，

其能够推动着行政管理活动稳定、高效的实施。同时，行政

机关所制定的?范性文件，将作为行政管理活动的常用手段

和方法予以运用。但是当前很多政府机关，在规范性文件的

制定和实施上出现了不少问题。特别是滥用其中的行政权力

导致违法、扰民、侵权等问题不断发生，如何对规范性文件

的制定和实施过程进行监督，已经成为了近年来受到社会所

广泛关注的热点话题。

一、“规范性文件”的法律界定

在法律层面上来说，规范性文件的适用范围通常被界定

为广义和狭义两个方面：1）广义性界定，从广义上来说，

规范性文件是指：政府机构为了执行有关的法律、法规、规

章、政策而在法定权限内所制定的，除行政法规和规章以外

的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施；2）狭义性界

定，而从狭义上来说，规范性文件是指：没有行政立法权的

行政机关为了执行法律、法规、规章、政策在法定权限内制

定具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。两者之间的区

分主要，是在文件制定内容范围上存在差别，目前一般采用

狭义性定义来对规范性文件的内容范围做法律界定[1]。

二、“规范性文件”的基本特征

（一）行政性特征

各级组织机关制定规范性文件的目的，主要是为国家法

律法规在全社会中，得到普及并贯彻执行提供指定性保障。

因此其有着鲜明的行政性特征，主要表现在以下几个方面：

1）内容的行政性，规范性文件从颁布一直到执行，其将会

使行政事务管理及与其相关联的一些事项得到规范。因此，

其内容中必然对参与行政事务管理人员在权利和义务上做

一番规定，并为其开展工作提供指导方法和命令；2）主体

的行政性，从其定义来看，规范性文件从发布到执行与政府

机关密切相关，对其执行也可以说是完成了政府机关的命令

和要求，这是受文件执行者对文件发布者的从属性关系所决

定的；3）目的的行政性，政府机关发布规范性文件的目的，

就是为了推广实施国家政策方针和法律法规，行政性指令在

其中将发挥主导性作用。

（二）规范性特征

基于规范性文件所具备的行政性特征，其将为人们的行

为提供标准和模式。其所具备的法律效力也将使其能够长期

有效，并获得政府机关的强制保障。在此影响下，规范性文

件将拥有与行政立法相同的法律效力，任何一个行政主体，

无论是个人还是组织，违反规范性文件都将受到法律方面的

制裁。特别是当规范性文件用作对法律和规章制度的解释

时，其在效力上有着与所解释法律和规章制度相差无几的地

位，可以将其引用来对行政主体的行为作出规范。但若规范

性文件与法律、政策规定出现相冲突的情况，应以法律、政

策规定为基本判断标准。

（三）广泛性和等级性特征

规范性文件的制定主体是各级政府机关，从层级上来

讲，从国务院、国务院所管辖各部委和部门，到省一级政府

机关及其所管辖各厅，再到市一级政府机关及其所管辖各

局，乃至乡镇级政府机关及其所管辖各科，都拥有发布规范

性文件的权力。据统计，全国具备制定和发布规范性文件的

行政机关达到5万余个，且遍布全国各地，呈现出了十分广

泛的分布性特征。同时，这些行政机关均有着严格的上下级

关系，相互之间有着不同的分工，且下级所发布的文件必须

与上级文件达到一致，因此除了广泛性之外，其也表现出了

十分严密的等级性特征[2]。

三、“规范性文件”的法律效力

（一）法律依据性效力

规范性文件本身存在着一定的法律效力，因此其在法律

判决中，理应可以成为法院裁判的依据。但由于我国的《行

政诉讼法》在第五十二和五十三条中明确规定：法院在判决

时只能依照成型的法律法规，和经过确认能够作为参照的规

章制度为直接依据，其中不包括规范性文件，因此目前规范

性文件只能以间接依据的方式，在法院判决中得到引用。而

从实际法律效力来看，规范性文件是一种抽象性的行政规

范，其与其他行政规范在确定性、约束性和执行性上有着和

高的相似度。其表现如下：1）确定性体现在规范性文件在

发布后，未经讨论和表决是不得随意修改的，且其在内容上

必须要对每一条工作规范作出准确定义，不得出现含糊不清

的情况；2）约束性体现在规范性文件中的内容，对于下一

级政府机关、组织有着较强的限制和约束力。其在执行过程

中必须要按照文件内容规范性的开展工作，不得按照自己的

工作方式随意修改内容规定；3）执行性则指的是规范性文

件在颁布之后，各级政府机关单位和组织要立即按照其内容

要求来看展工作，不能拖延，更不能不执行而导致其成为一

纸空文。

（二）法律补充性效力

规范性文件可以满足行政管理复杂化和现实生活动态

多变的要求，弥补法律的漏洞。因为法律不可能将所有社会

现象包含在内，作为一种被人们所制定出的一项基本社会规

范，法律只能对广泛的、典型的社会现象做出大体上的概括。

而对于细致的社会行为很多时候只能通过颁布规范性文件

加以解决。因此可以看出：规范性文件能够在很大程度上起

到对现有法律的补充效力，这一点体现在以下几个方面：1）

做为具备高度抽象性质的行政行为，规范性文件可以从灵活

性和及时性方面，来弥补其相对应法律中在实际执行性方面

的缺陷，从而使这一过程中所产生的法律真空得到填充，在

此影响下，法律执行过程中的效率将得到充分提升，在这一

过程中所出现的问题也将得到有效解决；2）同时，规范性

文件还能使法律在内容上得到充分细化，这可以使静态化的

法律在内容上具备更强的表现力。各项法律法规在使用方式

和使用地点上，也将因此而变得更加明确。这可以保证法律

能更好地应对复杂多变的社会态势，从而使其能更有效的应

对和控制不同的社会关系，其将发挥出更强的实际应用性

[3]。（三）行政等级性效力

由于我国的行政机关相互之间存在着严密的等级隶属

关系，因此，各等级行政机关所制定出的规范性文件，在效

力存在着很大不同，体现在以下几点：1）各级行政机关均

享有规范性文件的制定权，但我国最高等级的行政机关―国

务院在规范性文件的权威性上享有最高地位，因此其可以被

看做是规范性文件法规的制定主体。因此，相对于地方政府

所颁布的规范性文件来说，国务院颁布的规范性文件具备最

高的执行效力，甚至高于某些地方性法律法?；2）而对于国

务院之下，在省一级、二级城市和经济特区等级的政府机关

来说，其在规范性文件的制定上的等级效力，主要通过对规

章的制定来得到体现。规章文件在效力上，相比于国务院所

制定出的法律性文件要低，但高于基层政府机关所制定出的

行政性规范规范；3）对于普通地级市、区、县、乡、镇级

别的政府机构来说，其所制定出的规范性文件不具备法律和

规章效力，且其内容必须要与上级文件内容相适应，否则文

件无效。其本身的权威性则主要通过机关机构的层级高低来

形成。

（四）行政规范性效力

由于规范性文件本身具备很强的约束力，因此，其在实

际应用中可以进一步使政府机关，在日常工作行为上变得更

加符合法律法规的要求和规定。这体现在以下几点：1）利

用规范性文件，政府机关在内外部管理上将具备更多的依

据，且由于其不得随意更改和撤销，所以其所具备的行政性

和法律性功能可以保持长期有效。在此影响下，政府机关在

运行机制和人员管理上将得到进一步的健全，并将在各级政

证权力不会得到滥用的基本要求。特别由于我国受两千多年

封建专制统治的影响，“民轻官重”的思想在社会中还有很

深的残余。这导致我国很多行政机关在行使行政权力的过程

中，都存在着滥用职权、唯利是图、以权谋私的问题。这样

的国情就决定了必须要将政府机关的行政权力，限定在一个

严格的范围之内，确保其一切行为都只能沿着法律规定的方

向来开展和进行，并随时受到民众的监督和检查，只有这样

才能真正为我国法治社会的建设进程提供有力帮助[4]。

总结：综上所述，本文以“规范性文件”的法律界定为

出发点，集中研究了其所具备的法律特征和法律效力。认为

其在法律效力表现上主要通过在法律依据、法律补充、行政

等级、刑侦规范、行政复议上来得到体现。希望本文的研究

可以为相关人士，能够更好的了解规范性文件提供帮助，并

推动规范性文件在颁布和执行过程中具备更多的法律因素。

参考文献

[1]余军，张文.行政规范性文件司法审查权的实效性考

察[J].法学研究，2016，38（02）：42-61.

[2]黄金荣.“规范性文件”的法律界定及其效力[J].法

学，2014（07）：10-20.

[3]李晓丽.论国务院文件法律效力[J].重庆科技学院

学报（社会科学版），2014（03）：31-34.

[4]王方东，邱扬成.论行政规范性文件的性质与效力

[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013（03）：25-28.

（作者单位：浙江省金华市浙江君安世纪（金华）律师

事务所）