我国税收制度的法律级次

税收制度的法律级次

目前，中国有权制定税收法律法规和政策的国家机关主要有全国人民代表大会及其常务委

员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等。

一、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和有关规范性文件

《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使

国家立法权。《中华人民共和国立法法》第八条规定，税收基本制度，只能由全国人民代表

大会及其常务委员会制定法律。税收法律在中华人民共和国主权范围内普遍适用，具有仅次

于宪法的法律效力。目前，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收实体法律有：《中

华人民共和国个人所得税法》（以下简称《个人所得税法》），《中华人民共和国企业所得

税法》（以下简称《企业所得税法》），《中华人民共和国车船税法》（以下简称《车船税

法》）；税收程序法律有：《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）。

全国人民代表大会及其常务委员会作出的规范性决议、决定以及全国人民代表大会常务

委员会的法律解释，同其制定的法律具有同等法律效力。比如，1993年12月全国人民代表

大会常务委员会审议通过的《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等

税收暂行条例的决定》。

二、国务院制定的行政法规和有关规范性文件

我国现行税法绝大部分都是国务院制定的行政法规和规范性文件。归纳起来，有以下几

种类型：

一是税收的基本制度。根据《中华人民共和国立法法》第九条规定，税收基本制度尚未

制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院制定行政法规。比如，现行

增值税、消费税、营业税、车辆购置税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用

税、契税、资源税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税、烟叶税、关税等诸多税种，都是

国务院制定的税收条例。

二是法律实施条例或实施细则。全国人民代表大会及其常务委员会制定的《个人所得税

法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《税收征管法》，由国务院制定相应的实施条例

或实施细则。

三是税收的非基本制度。国务院根据实际工作需要制定的规范性文件，包括国务院或者

国务院办公厅发布的通知、决定等。比如2006年5月国务院办公厅转发建设部、财政部、

国家税务总局等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕

37号）中有关房地产交易营业税政策的规定。

四是对税收行政法规具体规定所做的解释。比如2004年2月国务院办公厅对《〈中华

人民共和国城市维护建设税暂行条例〉第五条解释的复函》（国办函〔2004〕23号）。

五是国务院所属部门发布的，经国务院批准的规范性文件，视同国务院文件。比如2006

年3月财政部、国家税务总局经国务院批准发布的《关于调整和完善消费税政策的通知》（财

税〔2006〕33号）。

三、国务院财税主管部门制定的规章及规范性文件

国务院财税主管部门，主要是财政部、国家税务总局、海关总署和国务院关税税则委员

会。国务院财税主管部门可以根据法律和行政法规的规定，在本部门权限范围内发布有关税

收事项的规章和规范性文件，包括命令、通知、公告等文件形式。

具体为，一是根据行政法规的授权，制定行政法规实施细则。二是在税收法律或者行政

法规具体适用过程中，为进一步明确界限或者补充内容而作出的具体规定。三是在部门权限

范围内发布有关税收政策和税收征管的规章及规范性文件。

四、地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和有关规范性文件，地方人民

政府制定的地方政府规章和有关规范性文件

省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和省、自治区人民政府所在地的市以

及经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以制定地方性法规。省、自

治区、直辖市人民政府，以及省、自治区人民政府所在地的市及经国务院批准的较大的市的

人民政府，可以根据法律和国务院行政法规制定规章。

根据中国现行立法体制，税收立法权，无论中央税、中央地方共享税还是地方税，立法

权都集中在中央，地方只能根据法律、行政法规的授权制定地方性税收法规、规章或者规范

性文件，对某些税制要素进行调整。比如，《城镇土地使用税暂行条例》规定，税额标准由

省、自治区、直辖市人民政府在规定幅度内确定。再如，《民族区域自治法》第三十五条规

定，在民族自治地方，自治机关（省级人民代表大会和省级人民政府）在国家统一审批减免

税项目之外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或

者免税，自治州、自治县决定减税或者免税，须报省或者自治区人民政府批准。

五、省以下税务机关制定的规范性文件

这是指省或者省以下税务机关在其权限范围内制定的适用于其管辖区域内的具体税收

规定。通常是有关税收征管的规定，在特定区域内生效。这些规范性文件的制定依据，是税

收法律、行政法规、规章及上级税务机关的规范性文件。

六、中国政府与外国政府（地区）签订的税收协定

税收协定是两个或两个以上的主权国家，为了协调相互之间在处理跨国纳税人征税事务

和其他涉税事项，依据国际关系准则，签订的协议或条约。税收协定属于国际法中“条约法”

的范畴，是划分国际税收管辖权的重要法律依据，对当事国具有同国内法效力相当的法律约

束力。中国自20世纪80年代初开始对外谈签税收协定至2010年底，已对外谈签了96个税

收协定，其中94个已经生效执行，与香港和澳门两个特别行政区也签署了税收安排。这些

协定和安排在避免双重征税、吸引外资、促进“走出去”战略的实施以及维护国家税收权益

等方面发挥着重要作用。

《税收征管法》规定，中华人民共和国同外国缔结的有关税收的条约、协定同本法有不

同规定的，依照条约、协定的规定办理。

目前，中央人民政府不在特别行政区征税，特别行政区实行独立税收制度，参照原在香

港、澳门实行的税收政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。立法会是

特别行政区的立法机关，其制定的税收法律在特别行政区内具有仅次于基本法的法律效力。

特别行政区法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，但备案不影响生效。