日本的立法体制

日本的立法体制

根据第二次世界大战后制定的“和平宪法”建立的日本立法体制，是一种中

央集权和地方自治共存的立法体制。《日本国宪法》第41条规定，国会是国家惟

一的立法机关，统一行使国家立法权，对需由国家以立法管制、调控的事项，均

可制定法律。宪法上所谓“惟一的立法机关”，包含了两层意思：一是指所有的

国家立法，都由国会进行，国会以外的机关不得进行国家立法，即国会中心立法

原则；二是指国会在立法过程中不受其他国家机关的干预，只有国会的议决才能

制定法律，即国会单独立法原则。

与此同时，宪法还赋予地方较大的自治权，自治单位可以在法定范围内行使

条例制定权。在立法与行政的关系上，日本宪法虽然全面接受了美国的三权分立

原则，但是，日本是一个单一制的君主立宪制国家，政府实行的是内阁制，因此，

日本的立法体制不需要建构成美国式的联邦与州分享立法权的体制，也没有必要

详细列举划分中央和地方立法权限的各项事项。同时，既然实行三权分立制度，

当然需要在理论和体制上解决行政机关与立法机关对于立法事项的相互关系问

题，即行政机关如何在国会立法过程中发挥作用，以及如何实现授权立法。

日本的国会及其立法权限

日本国会实行两院制[01]，上院为参议院，由252名议员组成，任期6年，

每3年改选半数。其立法职权主要是：提出法案；讨论和通过法案；。

下院为众议院，由500名议员组成，任期4年。内阁总理大臣有权解散众议院重

新选举。国会常会在每年的12月份召开，以天皇诏书召集，会期为150天。

众议院除享有与参议院相同的立法职权外，还拥有对内阁提出不信任案的权

力。日本众议院的权力优于参议院，当两院决议不一致时，以众议院的决议为国

会的决议。日本天皇作为国家元首，有权公布法律；召集国会；解散众议院；宣

布举行大选。

与二战以前以全体会议为主的议会开会方式相比，战后日本国会采用了以委

员会为中心的常设委员会制度。“常设委员会的设立‘在国会法中最具深远意

义，……它使日本的众议院区别于英国下院，而使日本的国会更接近于美国的国

会’”。[02]日本国会两院都有若干常设委员会，其中众议院20个常设委员会，

它们是：1、内阁委员会，负责审议内阁、人事院、宫内厅、北海道开发厅、防

卫厅及不属于其他常设委员会审议的总理府提出的议案；2、地方行政委员会，

负责审议地方公共团体、自治省等提出的议案；3、法务委员会，负责审议法务

省、法院提出的有关司法行政的议案；4、外务委员会，负责审议有关外务省方

面的议案；5、大藏委员会，负责审议大藏省除预算和决算之外的有关议案；6、

文教委员会，负责审议文部省、教育委员会、日本学术会议提出的有关议案；7、

社会劳动委员会，负责审议厚生省、劳动省提出的有关议案；8、农林水产委员

会，负责审议农林水产省提出的有关议案；9、商工委员会，负责审议有关通商

产业省、经济企划厅、土地调查委员会提出的有关议案；10、运输委员会，负责

审议运输省提出的有关议案；11、递信委员会，负责审议邮下省提出的有关议

案；12、劳动委员会，13、建设委员会，负责审议建设省提出的有关议案；14、

安全保障委员会，15、科学技术委员会，负责审议科学技术厅提出议案；16、环

境委员会，负责审议环境厅提出的议案；17、预算委员会，18、决算委员会，分

别负责审查内阁的预算和决算；19、议院运营委员会，负责审议有关议院的议事

程序及有关国会法和议院规则等事项；20、惩罚委员会，负责处理议员资格纠纷

和对议员的纪律处分。众议院常设委员会的定员为20～50人。

参议院有17个常设委员会，它们是：总务委员会，法务委员会，地方行政

和警察委员会，外交、防卫委员会，财政、金融委员会，文教、科学委员会，国

民福祉委员会，劳动、社会政策委员会，农林水产委员会，经济、产业委员会，

交通、情报通信委员会，国土、环境委员会，预算委员会，结算委员会，行政监

督委员会，议院运营委员会，惩罚委员会。参议院常设委员会的定员为10～45

人。参众两院的常设委员会由部分具有一定专业能力的议员组成，权力较大，构

成国会的中心。[03]

日本《国会法》第56条第2款规定，议案再提议或提出后，议长将其委托

给适当的委员会，经其审议后提交全体会议。而根据该条第3款的规定，在委员

会上被决定为废案的议案，原则上不交付全体会议，这实质上确立了由委员会决

定废除议案的制度。因此可以说，国会委员会不仅是交付全体会议之前的预备性

审查机关，而且是具有废除议案的实际决定权的重要机关。

日本宪法第41条规定，国会是国权的最高机关，是国家惟一的立法机关。

此项规定表明，立法权由国会独享，原则上不允许国会立法以外的立法。内阁虽

然可以发布行政命令，但其内容必须是具有执行法律的性质，或者是具有根据法

律授权的性质。但是，由于日本实行议会内阁制，政府在国会立法、特别是立法

提案过程中起着主导作用。据统计，从1947年至1956年，日本国会中政府提出

法案2540件，成立2198件，成立率为%；众议院提出法案770件，成立426件，

成立率为%；参议院提出法案228件，成立104件，成立率为%.从1957年至1966

年，日本国会中政府提出法案1809件，成立1487件，成立率为%；众议院提出

法案625件，成立112件，成立率为%；参议院提出法案217件，成立16件，

成立率为%.从1966年至1978年，日本国会中政府提出法案1418件，成立1157

件，成立率为%；众议院提出法案538件，成立162件，成立率为%；参议院提出

法案263件，成立16件，成立率为%.[04]

另据统计，从第108届国会（1986年12月召集）至第140届国会（1997

年1月召集）期间，众议院共提出法案340件，其中138件成立，成立率为%；

参议院共提出法案105件，其中17件成立，成立率为%；内阁共提出法案1096

件，其中1054件成立，成立率为%.之所以会出现这种现象，主要是因为：1、

政府在执行法律的过程中，容易直接掌握社会经济情势变化各方面的信息，并针

对这些情况迅速采取包括立法措施在内的对策；2、议会内阁制下执政党和政府

是统一的，这就意味着政府提出的法案容易获得国会赞成，而且执政党议员可以

通过政府提出法案，无需以议员个人名义提出。[05]

按照日本宪法学家宫泽俊义教授在《日本国宪法精解》一书中的解释，日本

宪法的上述规定是有某些例外的。这些例外包括：

1、根据日本宪法第58条第2款的规定，国会两院可以制定关于各自会议和

其他手续以及内部纪律的规则；

2、根据宪法第77条第1款的规定，最高法院有权就关于诉讼手续、律师、

法院内部纪律以及有关处理司法事务的事项制定规则；

3、根据宪法第94条的规定，地方公共团体可以制定条例。从性质上看，制

定条例也是一种立法。

国会立法的任务在于执行宪法的规定，建立民主的政治组织并保证其实际运

作，在于确保国民的基本人权。[06]因此，为了实施宪法而必须由法律调整的事

项是极为宽泛的，除宪法允许的情况外，其他各种事项都可由国会立法予以调整。

从这个意义上讲，国会的立法权限几乎是无所不在、无所不包的。

的提案权专属国会。日本宪法第96条规定，宪法的修改由国会提

议。宪法修正案由国会两院以全体议员的三分之二以上多数赞成通过后，交由国

民投票，以国民的过半数赞成票决定承认此项修改。

行政机关在国会立法中的作用

依据宪法，日本内阁为了执行法律或者受国会授权的事项，有权制定政令。

制定政令只限于两种情况：1、为实施宪法和法律的规定，可以发布行政命令；2、

根据法律的特别授权，可以发布授权政令。[07]日本行政机关除了可以为了实施

法律制定政令外，其内阁对于国会立法还享有议案提案权。日本内阁法第5条则

具体规定，内阁总理大臣代表内阁向国会提出内阁提出的法律案、预算及其他议

案。事实上，日本国会审议和通过的法律绝大部分是由内阁提出的。从战后第

14届到第49届国会（1951－1965年）通过的2646件法案中，2231件是由内阁

提出的，占84%，只有415件是由议员提出的，占16%.[08]日本内阁提出法案的

内容，主要涉及以下几个方面：

1、日常业务中出现的问题；

2、国会中的质询；

3、新闻媒介的批评；

4、审议会的建议；

5、利益团体、地方公共团体的要求；

6、其他官厅的建议；

7、内阁、执政党提出的问题。[09]

政府官厅起草的法案要经过内阁法制局的法律审查，还要经过执政党的审

查。内阁法案在提交国会前要经由内阁会议做出最后决定。内阁会议通常于每周

的星期二和星期五召开。会议由内阁总理大臣主持，内阁全体成员参加。内阁讨

论决定后，即可将法案正式提交国会。据统计，日本内阁从1947年到1988年共

提出6738项法案，1950年代前半期，内阁每年平均提出200项法案，1950年

代后半期至1960年代末，每年平均约为180项法案，1970年代至1980年代中，

每年平均约为100项法案。另外，可以通过以下“日本内阁提出法案数与法案总

数的比较表（1956－1985）”，具体看出日本政府（内阁）在国会立法中角和

作用的重要性。

日本内阁提出法案数与法案总数的比较表（1956-1985）

国会闭会日

法案总数（A）

内阁提出法案数（B）

B/A

1966/12/20

164

150

1967/12/23

147

140

1968/12/21

111

102

1969/12/02

97

92

1970/12/18

146

126

1971/12/27

147

116

1972/11/13

131

114

1973/09/27

118

103

1974/12/25

124

108

1975/12/25

98

78

1976/12/28

85

73

1977/12/10

91

76

1978/12/12

113

96

1979/12/11

72

63

1980/11/29

115

100

1981/11/28

95

77

1982/12/25

103

83

1983/11/28

81

70

1984/08/08

78

70

1985/12/21

119

101

日本内阁参与国会立法的结果是强化了行政的权力，使“行政立法”得以膨

胀，而国会的立法职权则被相应地缩小了。

行政机关的授权立法

在日本，宪法允许国会对内阁进行授权立法，其范围和内容包括：内阁有权

制定政令；政令原则上是为了实施法律规定，只能以必要的细则规定为其内容；

允许法律对政令授权；在有法律授权时，政令也可以制定罚则[11].日本授权立

法成立的要件是：1、授权立法应由有正当权限的行政机关制定，这类授权立法

权，是由宪法或法律规定专门授予行政机关的，不得再予授权委任。2、授权立

法的内容不得超越授权法规定的范围，其内容不得与宪法、法律相抵触，不得改

变或废止法律；授权立法的内容应有可能实现且应具体明确。3、授权立法的制

定程序必须合法。4、授权立法应在官方报刊上进行公布。

地方公共团体的制定条例权

为保证国民充分享有民主、参与政治，日本宪法第92条规定了地方公共团

体实行自治的原则。1995年5月，日本国会通过了《地方分权推进法》。根据该

法设立的“地方分权推进委员会”提出的建议，将中央政府与地方公共团体的关

系由上下、主从关系改为对等、协作关系；把地方公共团体的事务重新调整为“自

治事务”和“法定委托事务”两部分。“自治事务”是指地方公共团体所执行

的除“法定委托事务”以外的事务。“法定委托事务”是指法律或政令规定的由

地方公共团体依据法令执行的事务中本应由中央政府或都、道、府、县政府职能

范围内的事务，并且中央政府或都、道、府、县政府必须确保对这些事务的正确

处理（这些事务是出于便利和提高工作效率的考虑而在法令上规定由地方公共团

体执行）的部分。1999年7月，日本国会通过了《有关推动地方分权相关法律

建设的法律》（《地方分权一览法》）。根据内阁在最大程度地尊重地方分权推进委

员会制定的《地方分权推进计划》，《地方分权一览法》对《地方自治法》以及有

关法律进行了必要的修正，其内容大致如下：一是明确了中央政府和地方公共团

体的作用分工，即中央政府主要承担在国际社会中的国家事务，以及那些以实行

全国性统一规定为宜的事务等，而有关居民日常生活方面的行政事务则尽量由地

方公共团体承担。二是废除机关委任事务制度，将地方公共团体的事务内容重新

调整为“自治事务”和“法定委托事务”，同时废止地方事务官制度。三是重新

审视中央政府的干预等，规定了有关干预的基本原则、干预的基本模式、干预的

程序及对干预过程中产生的讼争的处理方式，还规定依据个别法律进行的干预应

在基本模式的最小限度内。四是推动权限的委让，通过个别法律的修订，将中央

政府的权限转移到都、道、府、县，同时将都、道、府、县的权限下放给市、町、

村，通过《地方自治法》的修订，建立了特例市制度。五是重新审定“必置规制”，

通过个别法律的修订，废除或放宽关于地方公共团体的人员配置、组织构成等的

硬性规定，尊重地方公共团体的自主性组织权并推动行政工作的综合化和高效

化。六是建立健全地方公共团体的行政体制，促进市、町、村的自主性合并，提

高地方议会的活力，放宽核心市的指定条件等，以进一步提高地方公共团体的行

政、财政能力并建立健全行政体制。[12]

日本宪法规定的所谓地方公共团体，“是指在以国家领土的一部分为基础的

区域内，以执行与本区域有关的公共事务为目的而存在，为了实现其目的，在国

家法律范围内具有管理财产的能力以及对居民拥有课税及其他统治支配权的团

体。”[13]日本地方自治法对地方公共团体进一步做了划分，分为一般地方公共

团体和特殊地方公共团体。前者指道、府、县、市、町、村；后者指特别区、地

方公共团体组合、财产区以及地方开发事业团。这些团体依据宪法和地方自治法

有权制定条例。条例是地方公共团体制定的法律规范形式的名称，早在明治宪法

时代，府、县、市、町、村制定的法律规范形式就称为条例。地方公共团体可以

制定条例，就意味着它们在法律的范围内拥有某种立法权，这是对宪法规定的国

会是国家惟一的立法机关的例外。地方公共团体制定条例涉及的事项很广泛，包

括：

1、地方财政的管理，如编制预算、征收租税、设立基金、征用管理动产和

不动产等；

2、地方环境保护，如环境美化、清洁卫生、防止公害污染等；

3、地方福利和社会保障，如社会福利、社会保险、卫生保健、文教、科学、

娱乐、义务教育、科学技术、文教设施、医疗、自来水、煤气、道路整治、交通

运输、住宅建设、治山治水等等；

4、维持地方治安的事项，如警察、消防、民防等；

5、地方经济建设，如地方经济发展规划、地方公营的经营、对私营工商的

管理等。[14][15]

地方公共团体制定条例权的形式受到以下限制：1、制定条例的程序必须由

法律予以规定并符合法律的程序要求；2、条例的涉及事项不得超出法律允许的

范围，越权无效；3、条例的位阶在法律之下，其法律效力低于法律。而且，条

例也不得同依照法律制定的法令（政令）相抵触。

注释：

[01]日本国会之所以实行两院制，其理由在于：（1）对多数决定主义的抑

制。采取国民代表制的议会制度，会出现多数人决定议会意思的结果，但有时多

数人的意思未必是正确的，有时会造成多数人的专制。在议会中设置第二院有从

议会内部进行制约的作用。（2）尽可能充分反映民意。由于两院议员的具体选举

制度不同，更可能具有多元的代表性。（3）慎重的审议议案。两院审议议案，使

议会审议事项更慎重，合理程度更高。两院审议法案，如果一院立法出现偏激错

误，另一院可能予以纠正，避免不当的法律出现。（4）避免国会过强的政治性。

由于两院议员的任期不同，有可能避免由于内阁与众议院发生冲突时，造成议会

过强的政治性。（5）防止政策的激烈变动。在两院中，参议院议员的任期较长，

被选举人年龄较大，具有保守和渐进的可能性，在政府与议会尖锐对立时，参议

院往往起调和作用。（6）参议院的补充作用。在内阁解散众议院时，遇有国家的

紧急事务，参议院可以行使国会的职能以避免权力的真空。引自《日本国会立法

活动程序》，载“人大与议会”之“外国议会”部分。

当然，反对实行两院制的理由也很多，就一般意义而言，主张实行一院制的

理由如下：第一，代议制的立法机关是人民的代表机关，它的立法意见，是人民

的意见。人民在同一时间内，对同一问题，主流上应当只有一种意见，因此代表

人民的机关只应有一个。如果立法机关分设两院或多院，各院均代表人民，则院

与院之间的意见难免不一致，倘若发生了不一致的情况，究竟哪一院的意见真正

是人民的意见，又由什么机关来判定并依什么程序来保证立法所体现的意志不与

人民的愿望相左，无论在理论上还是在技术上都很难解决。第二，办理国家的任

何事务，都应讲求效率，立法亦不例外。在两院或多院制下，立法须经各院通过

相似的程序一致同意方能制定出来，各院在程序上往往相互制约，意见也常有分

歧，因而要求得各院的一致，通常得花费更多的时间、人力和物力，造成立法工

作“事倍功半”。一院制可以减少两院或多院立法程序的重复，免除因各院繁复

辩论、表决等引起的“内耗”，立法程序一元化以后，时间、人力、物力、财力

自然会大为节省。第三，实行两院或多院制，会使各院的责任不明确，碰到棘手

的问题，易出现推诿扯皮的现象，从根本上讲，两院或多院制违背了“责任政府”

的一元制原则。同时，各院间的龃龉，难免为行政机关利用来“各个击破”，其

结果，不仅使立法机关不能有效地、积极地监督行政机关，而且还会使立法工作

陷入重重困难之中。第四，设置两院或多院，均直接或间接地代表民意，因此行

政机关必须对各院负责。如果各院意见相左，就可能引起院与院之间的冲突，行

政机关将无所适从，行政效率也将因之降低。所以，还是应当实行一院制，既简

便易行，又省时、省力；既可以强化立法机关的责任，又能够保证行政机关正确

主动地执行法律；既能够集中体现民意，又能够提高立法效率（参见李林《立法

机关比较研究》，人民日报出版社1991年出版）。借用18世纪法国著名政治哲学

家西耶士对两院制批评的话说：如果两院的意见是一致的，那么其中一院就是多

余的；如果两院的意见不一致，那么两院制就是罪恶的渊源（因为它们不能做出

决策）。

[02]「日」岩井奉信著，李薇译：《立法过程》，经济日报出版社1990年

12月出版，第37页。

[03]王晓民主编：《世界各国议会全书》，世界知识出版社20XX年1月出版，

第94－95页。

[04]董璠舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社1990年11月出版，

349－352页。

[05]王晓民主编：，国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社20XX年8月

出版，第34－35页。

[06]董璠舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社1990年11月版，第

82页。

[07]毕力进等编著：《比较政府》，〖台〗国立空中大学1992年12月再版，

第294页。

[08]董璠舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社1990年11月版，第

84页。

[09]吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，众出版社1992年12

月版，第437页。

「日」岩井奉信著，李微译：《立法过程》，经济日报出版社1990年12月

版，第63页。

[11]参见陈伯礼著：《授权立法研究》，法律出版社20XX年4月出版，第

65页。

[12]引自任进：《日本地方自治制度的新发展》，载中国宪政。

[13]「日」宫泽俊义著，董璠舆译：《日本国宪法精解》，中国民主法制出

版社1990年5月版，第659页。

[14]「日」松村歧夫著，孙新译：《地方自治》，经济日报出版社1989年

11月版，第136页。

[15]曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年3月版，

第630页。

中国社会科学院法学研究所·李林