新中国人口政策的变迁

新中国人口生育政策的变迁

公共事业管理2013104094陈旭

中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策，其基本内容是：提倡晚婚、晚

育、少生、优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经

过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些众有特殊困难，包括独女户，要求生二胎

的，经过批准可以间隔几年后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要

提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。这一生育政策

的主要特征是，既提出了限制人口数量过快增长的要求，又提出了提高人口出生素质的要求；

既提出了国家提倡什么，又提出了国家抑制什么；贯彻了从实际情况出发，区别对待，分类

指导，不一刀切的精神；少数民族也要计划生育，但生育数量可以适当放宽。

这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求，也是

中华民族繁荣昌盛的需要，它既照顾了宏观及其长远利益，也照顾了微观及其当前利益，缩

小了国家和家庭在生育需要方面的差距，得到了绝大部分育龄众的支持，因而取得了史无

前例的举世公认的成就。最近几年来，中国总和生育率都在替代水平以下的低位水平就是证

明。但是，这一生育政策现状的铸就也是来之不易的。

下面是新中国成立以来人口政策的变迁案例

1.鼓励生育阶段(1949年～1953年)

这一阶段，政府对生育及人口增长采取了放任自流的态度，并出台了限制避孕和人口流

产的政策，鼓励人们生育。

1950年4月20日，国家卫生部和军委卫生部联合发布了《机关部队妇女干部打胎限制

的办法》，规定“为保障母体安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述规定的

基础上，卫生部制定了一个面向全民的《限制节育及人工流产暂行办法》，将适用于机关部

队妇女干部的规定在全国推广。1953年，卫生部又以“与国家政策不符”为理由，通告海

关禁止进口避孕用具和药物。这些政策都强化了人们多生多育的观念和行为。

2.政策转变及反复阶段(1954年～1959年)

鼓励生育的政策在1953年第一次人口普查后发生了急剧的转变。远远高于预期的人口

数，与当时我国有限的资源与落后的综合国力形成对比，震动了政府领导人。从中央领导到

学术界都提出一些节制生育的观点。

1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:“节制生育是关系广大人

民生活的一项重大政策性的问题。”1956年初，中央公布了《1956年～1967年全国农业发

展纲要》(修正草案)，在纲要中明确提出:“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地

方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”

但是“”及随后的大饥荒，改变了中国人口转变的方向。的浮夸做法使得

当时的一些领导人对人口形势产生了乐观情绪，“人多力量大”、“人多可以办大事”的想法

在一些主要领导人心目中再次占据主要地位。随着主张限制人口增长的经济学家马寅初先生

在全国被批判，节制生育的政策主张被扼杀在摇篮里。

3.提出计划生育号召，在部分市、县的试行阶段(1960年～1969年)

失败的反思和三年困难时期结束后现实人口增长的压力，使控制人口和节制生育

的思想得以复苏。1962年12月，中共中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，

要求各级党委和政府把这一工作列入议事日程。

文化大革命初期，虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针，仍在实行限制人

口增殖的生育政策，但社会环境处于无政府状态，一些计划生育机构名存实亡，有的甚至被

“革命委员会”给取消了，节制生育的实际工作停顿了，人口又处于盲目发展的状态。

4.限制人口增长的“晚、稀、少”政策逐步形成和全面推进阶段(1970年～1980年)

“文化大革命”的动乱使经济滑坡，人口增长，1969年全国总人口突破八亿大关，使得

人口与经济本来已尖锐的矛盾更加突出。这种客观现实迫使党和国家领导人在国民经济恢复

后不得不重申控制人口的重要性。

1971年7月，国务院强调指出:“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强

对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡众的自觉行为。”

1973年，第一次全国计划生育工作汇报会正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全国

进行了推广。1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划，

1974年末在中共中央转发河北省《关于召开全省计划生育工作会议的情况报告》中，肯定

了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。

1978年6月，国务院计划生育领导小组会议进一步明确了“晚、稀、少”的内涵;会议

还提出了一对夫妇生育子女数“最好一个、最多两个”的新要求。

5.全面推行一胎化的紧缩政策阶段(1980年秋至1984年春)

“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增长惯性的存在，根据有关

方面的预测，要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子

的独生子女政策。同时由于实行联产承包责任制后农民生活较以前有了较大幅度的提高，他

们的生育欲望有所扩张，而“”及三年困难时期后补偿性生育的人口也开始进入育龄

阶段，因此这一时期人口出生率、自然增长率、总和生育率都有所反弹。在这样的背景下，

开始在全国推行紧缩的一胎化政策，也就是“独生子女”政策。

6.计划生育政策的调整阶段(1984年～1991年)

由于实行的“一孩”政策与广大众的生育意愿严重冲突，使中国的计划生育工作成为

“天下第一难”。在实施“一孩”政策中，为达到人口控制目标，采取了许多行政、经济等

强迫手段，产生了很多负面效应。

为了缩小政策与生育意愿的差距，缓和干矛盾，1984年4月13日中央转发了《关于计划

生育情况的汇报》的七号文件，文件要求进一步完善当前计划生育工作的具体政策。

主要是:①在农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生

二胎;②坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎;③严禁徇私舞弊，对在生育问题

上搞不正之风的干部要坚决予以处分。即所谓的“开小口子，堵大口子”。

1988年3月，中央政治局召开常委专门会议，讨论并原则同意国家计生委的《计划生

育工作汇报提纲》。会议规定了现行计划生育人口政策的具体内容:提倡晚婚晚育、少生优生，

提倡一对夫妇只生育一个孩子;国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫

妇只生育一个孩子;农村某些众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可

以间隔几年以后生第二胎;不论哪种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育，具

体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。

7.多样化的生育政策时期(1991年～2014年)

1991年5月14日，中共中央国务院根据实际生育控制能力与政策间的差距，实事求是

地做出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。切合实际地将1991年～2000

年人口计划控制目标定在年均自然增长率为12.50‰以内，即总人口2000年末控制在13亿

以内。

2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将

原有的政策性规定法律化为:“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻

生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、

自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

根据社会发展水平、城乡结构和地域民族特征，各省市制定了地方计划生育条例，形成了现

行的生育政策格局。概括起来为:①城镇地区和北京、天津、上海、重庆、江苏、四川等六

省、市的农村，基本实行汉族居民一对夫妇生育一个孩子;②除上述六省、市外，有五个省、

区规定可以生育两个孩子;有19个省、区规定第一个孩子是女孩时，间隔几年可以再生育一

个孩子，简称一孩半政策;③有29个省、市、区规定夫妇同为独生子女的，可以生育两个孩

子;其中有七个省还规定农村夫妇一方为独生子女间隔几年可以生育两个孩子;④各地条例还

对少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等各种情况作出具体规定，可以生育两个或更多

的孩子。

根据以上60多年来新中国人口政策的变迁，这里可以根据中国现在的社会现状预测下未来

将会采取什么样的人口政策。

在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，

而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等。国内20多位

顶尖人口学者历经两年研究指出，我国的人口政策亟待转向，尤其是生育政策应该调整。

在中国发展研究基金会上月底发布的报告《人口形势的变化和人口政策的调整》中，这些学

者建议，我国应实施“生育自主、倡导节制、素质优先、全面发展”的新人口政策。

二胎政策可以这样理解：农村户口的话，头一胎是女的就可以生第二胎，但是前提条件

是年满28周岁的夫妇，否则两胎要相隔四年才可以生第二胎。如果头一胎是男的，无论是

什么户口都好，只能生一胎。这是汉族的基本情况。少数民族的政策是这样的：少数民族

人口是中国人口中的一个重要组成部分，少数民族的计划生育政策也是中国计划生育政策的

重要组成部分。中国少数民族居住区一般人口密度较低，经济文化比较落后。

新中国建立以后，中国少数民族人口增长很快，为了少数民族的繁荣昌盛和民族素质的

提高，近几年来，在少数民族中也实行计划生育。具体规定由民族自治地方和有关省、自治

区根据国家的计划生育政策精神，结合本地实际，制定本地的生育政策。

针对计划生育何时调整的问题，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马

旭表示，二胎放开政策涉及到计划生育政策的调整问题，进入21世纪以来，我们国家现状

是开始出现了低生育水平。因此，国家根据人口状况、经济社会发展状况进行调整，比如说

黑龙江、辽宁、吉林等省市开始探索放开二胎，也就是从原来的双独可以生二胎，变化成单

独可以生二胎，但这主要是农村地区，马旭认为可以开始逐步放开二胎生育政策。

马旭认为，中国二胎放开的调整路径的核心是“分类”，马旭说，中国不同省份的各方

面状况差别很大，比如辽宁、黑龙江、吉林，再比如上海、广东，这些省份的经济发展和人

口都存在很大差异。因此应逐步分类，人口政策调整跟经济人口数量构成等状况挂钩，绝对

不能一刀切，应该是分类、分省份、分步骤逐步放开。马旭认为，一线城市、发达城市、人

口多的城市可以放缓。

专家研究认为，分区域分步放开“二胎”，可以避免同时全部放开带来的人口大起大落，

也可避免放开“单独”带来的花费时间较长、贻误时机等问题。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉介绍，学界通常用人口抚养比下降来定义人

口红利，根据联合国的预测，中国的人口总抚养比于2011年跌至谷底，中国的人口红利期

已经结束。劳动力成本上升导致中国丧失部分劳动密集型产业优势，就是人口红利期结束的

表现。

在专家看来，调整生育政策可缓解20年后的高度老龄化局面，使中国再次获得人口红

利。

这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求,

也是中华民族繁荣昌盛的需要,它既照顾了宏观及其长远利益,也照顾了微观及其当前利益,

缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距,得到了绝大部分育龄众的支持,因而取得了史无

前例的举世公认的成就。

制定我国的人口政策是一项十分复杂的工作。这既由于影响和制约人口因素的复杂性,

也由于人口能够作用于其他因素的复杂性。因而,对于依据什么来制定我国人口政策的认识,

在人口学界也有一些不同观点。有的认为:中国现阶段的人口政策,是在马克思主义指导下,

根据国家的人口数量、人口素质以及人口分布、年龄、性别构成等性质和社会经济发展的需

要而制定的;有的认为,任何统治阶级在制定维护其统治地位和利益的人口政策时,总是从经

济与人口发展的相互关系、从人口与自然环境的相互关系以及从求得民族繁荣等客观现实出

发;还有的认为,要想制定出科学的和行之有效的人口政策,必须以科学理论为指导,综合考虑

各种客观因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依据,是不可能制定出科学的人口政策的。

这些看法虽然大同小异,但还是反映了强调的重点和视野涉及的范围是不同的,有的强调要有

科学理论的指导,有的侧重从人口与经济、人口与自然环境等国情出发,有的则提出要有利于

民族的繁荣,有的提出要考虑人口的心理因素,等等。上述看法都是无可非议的,有一定道理的,

因为制约人口政策制定的因素实在太多了,就是再增加一些也是能够罗列出来的。问题是,哪

些是主要的,哪些是必须考虑的,哪些是可以考虑也可以不考虑的,我们必须予以区分。

只有这样,我们才能抓住人口政策的主要依据,考虑那些必须考虑的因素,从而使我国人口政

策具有较强的科学性,既有利于民族的繁荣昌盛,也有利于经济社会的可持续发展。必须主要

依据以下三方面来制定我国的人口生育政策:马克思主义人口理论和、人口思

想和科学发展观是我国制定人口生育政策的思想理论依据。任何政策的制定都是在一定的思

想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。

我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和、人口思想的指导下制定出

来的。马克思主义人口理论和、人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论

的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑

的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人

口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的两种生产理论、人多也好也坏的两点理论、

人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识

和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论

基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。

我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定

我国人口生育政策的客观国情依据任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需

要出发而制定出来的。我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,

底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均

水平以下;各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间

较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。

我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压

了。摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方

面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势

的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平;在社会方面,改善社会设

施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量;在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新

资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率;在环境方面,合理人口分布,减少污

染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。

以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别

是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环

境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不

良的影响。我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发

展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。

绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据生育

观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、宗族的、

夫妻之间的等等多个方面。

由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但

不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们

制定人口政策的决定点和最后临界点。从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较

大幅度的。我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上?

对此,我认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人

们心理的承受能力了。能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效

果。承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不

会是理想的。因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变

化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄众现实需要出发,采取多种措施,急人所

急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。

只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利

地得到贯彻执行。

世界上一切事物都处在发展和变化之中，作为影响和指导人口再生产过程的生育政策也

是如此。生育政策与其他任何社会经济政策一样，它的稳定具有相对性，没有绝对稳定不变

的社会性政策。因此，人口生育政策的调整、完善、发展和变化是正常的、符合事物发展客

观规律的。

这种在动态中不断调整和完善人口生育政策思想,早在1981年中共中央《关于控制我国

人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中就已明确坦言：“如果不从现在起用

三、四十年特别是最近二、三十的时间普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，控制人口的增

长，……这将会大大增加实现四个现代化的困难，造成人民的生活很难有多少改善的严重局

面”。1984年初中共中央书记处在一次研究人口向会议上也指出：“党的政策不能脱离实际。

现行的计划生育政策，仍是一个历史阶段的政策，今后，随着我国经济，文化水平等方面的

提高，还可以进一步加以完善”。因此，稳定现行生育政策不是永远的，到下一个世纪的某

个历史阶段现行生育的政策肯定会进一步完善，成为影响和指导人口再生产过程具有强大生

命力的生育政策。完善后的人口生育政策，将在许多方面继承现行生育政策的符合人口再生

产的质和量规律要求的内容，将得到城乡广大人民和育龄众的拥护和支持，人们会更加自

觉地按照政策要求行事，人口过程将会更加协调和自然。它不但会促进中华民族的进一步繁

荣昌盛，而且还会给中国经济、社会、资源、环境的可持续发展提供更好的人口条件。