食品安全监管体制的历史变迁

食品安全监管体制的历史变迁

一、计划经济时期的指令性管理体制（1949-1978）

1949年新中国成立到1978年改革开放之前的近30年间，我国实行的是中央集权式

的计划经济体制，“解决温饱是当时食品安全的最大目标”。因此，在计划经济体

制的背景下食品质量安全在某种意义上就等于食品卫生。这期间，政府主管部门主

要采取内部管控方式对企业行为进行约束，较少使用经济奖惩、司法审判、信息披

露与技术标准等现代化的食品监管的政策工具。总体而言，实行的是以主管部门管

控为主，卫生部门监督为辅，寓食品卫生管理于行政管理之中的食品安全管理体

制。

（一）卫生防疫体系的形成

建国初期，受苏联卫生防疫体制的影响，食品卫生管理自然落到了卫生部门的管理

职权范围之内。1949年，原长春铁路管理局成立了我国最早的卫生防疫站。从

1950年开始，各级地方政府自上而下的建立起了省、地（市）、县各级卫生防疫站，

并结合爱国卫生运动对食品进行卫生管理，同时陆续制定了食品卫生质量要求和卫

生管理办法。1953年1月，政务院第167次会议正式批准在全国建立卫生防疫站，

开展食品卫生监督检验与管理。1954年，卫生部颁布了《卫生防疫站暂行办法和各

级卫生防疫站编制》。1956年底，全国29个省、直辖市、自治区全部建立了卫生

防疫站。1959年，大部分的人民公社也建立了相应的卫生防疫机构，从而基本形成

了初具规模的卫生防疫体系。

1964年，卫生部颁发实施了《卫生防疫站工作试行条例》，首次明确了卫生防疫站

作为包括食品卫生监督在内的卫生监督体系的主体机构的性质、任务和工作内容。

到1965年底，全国共有各级各类卫生防疫站2499个，专业防治机构822个，人员

77179人。但是值得注意的是，虽然从1949年到1978年这一时期食品卫生管理工

作由卫生防疫部门负责，但由于卫生防疫机构兼有卫生防疫和卫生监督的双重职

能，工作重心在卫生防疫，而卫生监督又包括环境卫生、劳动卫生、食品卫生等诸

多内容，所以食品卫生监督工作在卫生防疫系统中处于相对边缘的位置。

（二）主管部门承担管理职责的体系

1956年社会主义改造结束后，我国模仿苏联建立了一套专业化分工彩浓厚的工商

业部门管理体制。轻工部、粮食部、农业部、化学工业部、水利部、商业部、对外

贸易部、供销合作社等不同的行业主管部门分别对不同的食品进行卫生和质量监

管，并建立了本部门独立的卫生检验和管理机构，分别承担各自的食品卫生管理职

责。（表）

（三）指令性管理体制的特征

1、寓企业于行政管理之中。1965年卫生部、商业部等五部门颁布的《食品卫生管

理试行条例》明文规定“食品生产、经营（包括生产、加工、采购、贮存、运输、

销售）单位及其主管部门，应当把食品卫生工作纳入生产计划和工作计划，并且制

定适当的机构或者人员负责管理本系统、本单位的食品卫生工作”；“卫生部门应

当负责食品卫生的监督工作和技术指导”；“卫生部门制定食品卫生标准，应当事

先与有关主管部门协商一致”，即实行的是以主管部门管控为主，卫生部门监督管

理为辅，寓食品卫生管理于企业管理和行政管理之中的体制。

2、管理工具以软性管控为主。《食品卫生管理试行条例》强调“食品生产、经营主

管部门，应当经常性对所属单位的基层领导干部、职工进行重视卫生的思想教育，

自觉地做好食品卫生工作”；同时规定“食品生产、经营主管部门和所属单位，应

当把食品卫生工作列为成绩考核和组织竞赛、评比的重要内容之一”。此外，还规

定了众性食品卫生监督工作由各级爱国卫生运动委员会负责实施。由此可见食品

安全所涉及的大部分管理工作均属于思想教育、质量竞赛、发动众等组织内部的

软性管控手段，而经济奖惩、司法审判等现代化的监管政策工具运用较少。

3、司法机制很少介入。《食品卫生管理试行条例》提出“食品生产、经营主管部门

和卫生部门对认真执行本条例，经常坚持做好卫生工作的单位和个人，应当给予表

扬或者奖励。”；“对违犯本条例的单位和个人，应当根据情节轻重，给予批评，

或者限期改进，或者责令停业改进；对情节严重、屡教不改或者造成食物中毒等重

大事故的有关人员，应当予以行政处分，必要时建议法院处理”。由此可见，对企

业违规行为，仅限于批评或者限期改进以及行政处分，而司法机制介入极少。

二、经济转轨时期的混合管理体制（1979-1992）

这一时期我国食品安全管理仍然侧重于食品卫生，但管理体制是介于计划经济和市

场经济、政企合一与政企分离、传统管理与现代监管之间的过渡或者混合模式。

（一）多元所有制格局

改革开放初期，随着经济政策的放开，与食品相关的产业部门迅速发展，食品工业

总产值在1979-1984年间年均增长9.3%，到1987年时总产值达到1134亿元，是

1978年的四倍。以乳业为例，1949年全国各类乳制品工厂不到10家，1980年增长

到700多家。按照当时经济改革中大力发展多种经济成分的要求和“多成分、多渠

道、多形式”的原则，食品工业推行了国营、集体、个体共同发展，大中小企业与

前店后厂相结合的改革举措，多年来国有企业一家独大的局面逐步改变。多元并存

所有制格局的形成，使得原有的主管部门为主，卫生部门为辅的指令性行政管控体

制已不能适应要求，大量的集体和私营生产企业游离于主管部门的管理体制之外，

而卫生部门又没有相应足够的资源进行管理，从而使政府对食品卫生质量的管理变

得力不从心。

（二）混合型管理体制的基本特征

1、卫生行政部门是食品卫生监督的执法主体。1983年7月1日开始实施的《食品

卫生法（试行）》明确规定“各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作”、“卫生

行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构”，

并规定食品卫生许可证是食品生产和经营企业申请工商执照的前提条件，同时将卫

生许可证的发放管理权赋予卫生部门，卫生行政部门作为食品卫生监督的执法主体

地位得到了正式确认。

2、多部门共同管理食品卫生的格局继续保留。《食品卫生法（试行）》仍然规定“食

品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，并对执行本法的情况进行

检查”。因此，卫生部门虽然名义上取得了食品卫生监督的主导权，但由于食品生

产经营中政企合一的体制并未彻底瓦解，食品生产经营各个领域中主管部门的部分

管理权限仍然得到保留，卫生部门的监管权陷于分割化的尴尬境地。

3、食品卫生管理呈现分散化态势。《食品卫生法（试行）》将一些特殊场所的食品

卫生监管权赋予了非卫生部门。如城乡集市的食品卫生管理由工商行政管理部门负

责，禽畜兽医卫生检验由农牧渔业部门负责，出口食品的监督检验由国家进出口商

品检验部门负责，同时铁道、交通、厂矿的食品卫生由其各自的卫生防疫机构主

管；粮油、副食品、土特产、饮食服务等方面的生产经营与卫生由商业部负责；食

品质量标准的制定和执行由原在国家标准局、计量局基础上组建的国家技术监督局

负责。因此，从地方政府层面看，工商，标准计量、环保、环卫、畜牧兽医、食品

卫生监督等六个部门都涉及食品质量监督的职能。

（三）混合型食品安全监管体制面临的挑战

1、食品安全开始出现市场因素。随着改革开放的推进，食品卫生监督管理的客体

在数量上呈现大规模增长的趋势，在生产规模、所有制结构、技术手段等方面也日

益复杂。新出现的集体和私营企业以追求商业利益为重要目标，旧的国营企业也因

经济模式的改革产生了独立的商业利益诉求，食品企业逃避、扭曲食品卫生管理政

策的动机明显增强，食品企业和管理部门之间的信息不对称日益明显，食品安全开

始出现了因市场竞争而引发的人为安全风险因素。

2、管理主体在经济发展与食品卫生监督管理之间产生冲突。大量出现的集体和私

营企业与国营企业直接构成了竞争关系，在国有企业逐步打破计划经济体制管理模

式的背景下，为了保证所辖的企业能够在激烈的市场竞争中处于有利地位，一些主

管部门放松了对食品卫生的管理要求，部门和地方保护主义盛行，严重影响了食品

卫生监管部门的监管工作和食品卫生法律的实施效力。政企合一的管理体制与利润

导向的经济体制的矛盾直接导致和放大了管理主体在经济发展与食品卫生监督之间

的矛盾和冲突。

3、立法与经济手段的管理工具极度缺乏。行政命令、思想教育、众运动等软性

管控措施的管理效果已经明显下降，为了适应食品工业的迅速发展，政府开始有意

识地通过立法、行政执法、经济奖惩和司法审判等方式来丰富食品卫生监管的政策

工具。但在短时间内，当时的环境下还是无法完全取代传统的管理工具。

三、市场经济条件下的监管型体制（1993年至今）

1992年10月，党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经

济体制，随之，我国的食品安全管理逐步形成了基于市场经济的“监管型体制”。

（一）卫生部门主导的监管体制

十四大之后，食品工业领域中也开始实施政企分开改革。1993年，八届人大一次会

议通过《国务院机构改革方案》，决定撤销轻工业部、纺织工业部等7个部委，分

别改组为轻工业总会、纺织工业总会等行业协会。存在了44年之久的轻工业部门

退出历史舞台，食品企业开始逐步成为独立生产经营的主体。这标志着食品安全管

理体制正式转变为外部型、第三方的监管型体制。

1995年10月，八届人大常委会第十六次会议正是通过了修订后的《食品卫生法》，

明确规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”，确立了卫生部

门在食品卫生监督上的主导体位，同时废除了政企合一下主管部门的相关管理职

权，由此形成了相对集中与统一的食品安全监管体制，提高了食品卫生监管的水平

与效果。

（二）多部门分段式的监管体制

1992年以后，食品全程产业链体系不断完善，与之相对应的，多环节综合安全的食

品安全监管理念也逐步被政府接受。1998年，国务院明确由新成立的国家质量技术

监督局分别承担原来由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批、发布职能，以及由

原国家粮食局承担的粮油质量标准、粮油检测制度和办法制订等职能，工商行政部

门则取代原来由质量技术监督部门负责的流通领域食品质量监督管理职能，而农业

部门则依然负责初级农产品生产源头的质量安全监督管理。这种调整为后来的分段

监管体制奠定了基础。2003年的国务院机构改革组建了国家食品药品监督管理局，

并赋予了食品安全的综合监管、组织协调和依法组织查处重大事故的职能。

致使189名婴儿营养不良、12名婴儿死亡的安徽阜阳劣质奶粉事件进一步催生了食

品安全分段监管体制的确立。2004年9月《国务院关于进一步加强食品安全工作的

决定》，正式确立了“农业部门负责初级农产品环节的监管，质检部门负责食品加

工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等

消费环节的监管，食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和

依法组织查处重大事故”。可以说，该决定正式从政策面确立了分段监管体制的地

位，食品监管体制正式从卫生部门主导转变为“五龙治水”的多部门分段监管体

制。这种监管体制从本质上反映出我国食品产业迅猛发展之后，仅限于消费环节的

食品卫生概念已经远远不能满足社会公众对食品质量的要求，从农田到餐桌全过程

的食品安全监管新模式要求多个部门的全程介入。

（三）综合协调下的部门分段监管体制（2009年至今）

2007年以来，我国食品安全事件频繁发生，未解决部门间职责交叉问题，2008

年，国务院将国家食品药品监督管理局再次划归卫生部管理，卫生部承担食品安全

综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责；食品餐饮消费环节的安全监管和保

健品、化妆品质量监管，由国家食品药品监督管理局负责。2009年2月，十一届人

大常会会七次会议通过《食品安全法》，2010年2月，国务院设立国家食品安全委

员会，2011年，国务院批准将卫生部食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事

故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食品安全委员会办公

室。

2009年《食品安全法》并未从本质上改变分段监管体制，只是在内容上对2004年

国务院确立的多部门分段监管体制进行了局部调整，并决定在国家层面增设食品安

全委员会，以通过引入超越部门利益至上的机制来协调食品安全监管工作，同时规

定“国务院根据实际需要，可以对食品安全监管管理体制作出调整”，为下一步政

府进一步改革食品安全监管体制提供了法律保障。至此，以国务院食品安全委员会

为协调机构、多部门分工合作、地方政府负总责的食品安全监管体制得以正式确

立。

四、比较与总结

（一）从管理主体来看，不论是卫生部门主导还是分段监管，作为监管者的各个行

政部门在体制上与作为监管对象的食品企业完全分离，内部食品安全管理体制已经

被外部的食品安全监管体制所取代。

（二）从管理对象来看，由仅限于消费环节的食品卫生管理逐步转向贯穿事前、事

中、事后，从农田到餐桌的全过程食品安全风险监管。

（三）从管理工具来看，传统的行政命令、思想教育、众运动等发挥的作用越来

越小，国家立法、行政执法、经济奖惩和司法审判等经济、法律监管工具的运用继

续得以强化，同时行业技术标准、质量认证体系、信息披露、风险评估与监测等与

风险监管相关的监管工具逐步得以使用并扩展，有效丰富了政府食品安全监管的政

策工具箱，形成了以市场经济为基础，具有外部型、第三方监管特征，同时综合运

用行政、经济、法律、科技等多种监管工具的“监管型”食品安全管理体制。（表）